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最高人民法院行政审判十大典型案例(第一批)

【全文】【法宝引证码】CLI.CR.45928807

最高人民法院行政审判十大典型案例(第一批)


发布日期:2017-06-13


  一、林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案
  (一)基本案情
  济南市退休工人林建国肢体重度残疾,行走存在严重障碍。2007年9月,其向济南市住房保障和房产管理局(以下简称市房管局)提出廉租房实物配租申请,通过摇号取得了该市槐荫区世纪中华城一套廉租房,签订了租赁合同。2010年5月,市房管局接他人实名举报后调查认定其存在取得廉租房后连续六个月未实际居住等情形。林建国主张因其肢体二级残疾,该住房位置偏远、地处山坡、交通不便,故居住不久后即搬出。同年7月13日,市房管局收回该房,并于同年9月给其办理了廉租房租金补贴。林建国又于2011年重新申请并取得廉租房实物配租资格,后以房源不适合自己居住为由放弃摇号选房。2011年4月,林建国将市房管局诉至法院,请求依法确认该局取消其实物配租资格的行政行为违法,判令该局赔偿其退房次日起至重新取得实物配租房之日止的相应租金损失。
  (二)裁判结果
  济南市市中区人民法院一审认为,根据《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》有关规定,房产行政主管部门应在作出取消当事人实物配租资格的书面处理决定生效情况下才能收回房屋。本案中,市房管局未作出书面处理决定而直接收回,造成林建国该次廉租住房实物配租资格被取消,影响其相关权利。遂判决确认市房管局收回房屋、取消林建国实物配租资格的行为违法,由该局按廉租房租金标准赔偿林建国从2010年7月13日次日起至2010年8月31日的租房损失,驳回林建国其他诉讼请求。双方当事人均提出上诉。
  济南市中级人民法院二审认为,林建国存在连续六个月以上未实际居住情形,且在退房证明上签字履行了手续,市房管局依照有关规定取消其实物配租资格并收回廉租房的行为并无不当。同时,城市低收入家庭只能在租金补贴、实物配租等保障方式中享受一种,林建国已在当年9月取得租金补贴保障待遇,市房管局取消其实物配租资格结果正确,未作书面决定属程序瑕疵。遂撤销一审判决,改判驳回林建国的诉讼请求。
  最高人民法院提审本案后,贺小荣庭长亲自担任审判长于2016年4月赴当地开庭审理并主持调解,市房管局局长到庭参加诉讼。双方当事人本着互谅互让原则达成协议,林建国获得按新政策调配的公租房及救助金7万元。本案最终通过行政调解书方式结案。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于,为残疾人提供公正、高效、便捷的司法服务,不仅是人民法院践行司法为民的内在要求,也是我国加入《残疾人权利公约》后的庄严承诺。习近平总书记多次强调要不断健全残疾人权益保障制度。本案系最高人民法院首次赴基层法院开庭审理残疾人权益案件,也是新行政诉讼法实施后首次依法以行政调解书方式结案。不仅充分照顾到残疾人权利行使方式与实现途径,也通过行政负责人积极出庭应诉配合调解等举措,凸显对依法行政的重视,是共同贯彻落实立法新精神的生动实践。包括媒体在内的社会各界对本案一致好评,现场旁听的全国人大代表、政协委员和残疾人联合会的代表对庭审活动给予高度评价,中国残联为此也向最高人民法院致信感谢。本案对健全残疾人权益司法保障制度,推进残疾人事业健康发展具有重要示范意义。
  二、广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案
  (一)基本案情
  2005年1月,广州德发房产建设有限公司(以下简称德发公司)委托拍卖行将其自有的位于广州市人民中路555号“美国银行中心”的房产拍卖后,按1.38255亿元的拍卖成交价格,向税务部门缴付了营业税6912750元及堤围防护费124429.5元,并取得了相应的完税凭证。2006年间,广州市地方税务局第一稽查局(以下简称广州税稽一局)在检查德发公司2004年至2005年地方税费的缴纳情况时,认为德发公司的上述房产拍卖成交单价格2300元/㎡,不及市场价的一半,价格严重偏低,遂于2009年9月,作出穗地税稽一处〔2009〕66号税务处理决定,核定德发公司委托拍卖的上述房产的交易价格为311678775元,并以311678775元为标准核定应缴纳营业税及堤围防护费,决定追缴德发公司未缴纳的营业税8671188.75元,加收营业税滞纳金2805129.56元;决定追缴堤围防护费156081.40元,加收滞纳金堤围防护费48619.36元。德发公司不服该决定,提起行政诉讼。
  (二)裁判结果
  本案一审判决驳回德发公司诉讼请求;二审维持一审判决,驳回德发公司上诉。再审判决撤销一、二审判决,并撤销被诉处理决定中加收营业税滞纳金和堤围防护费滞纳金的部分。
  最高人民法院再审认为:1.不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重。广州税稽一局在查处涉嫌税务违法行为时,依据税收征管法第三十五条规定核定纳税义务人的应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸,符合税务稽查的业务特点和执法规律,符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神,不构成超越职权。2.税务机关确定应纳税额时,应当尊重市场行为形成的市场价格;其基于国家税收利益的考虑否定拍卖价格作为计税价格时,行使税收征管法第三十五条第一款第六项应纳税额核定权时,应当受到严格限制。纳税义务人以拍卖不动产的拍卖价格作为计税依据依法纳税后,在该拍卖行为未被有权机关依法认定为无效或者认定存在违反拍卖法的行为并影响拍卖价格的情况下,税务机关原则上不能根据税收征管法第三十五条第一款第六项的规定行使应纳税额核定权,但如果拍卖行为中存在影响充分竞价的因素导致拍卖价格过低,如本案中的一人竞拍时,税务机关基于国家税收利益的考虑,有权行使应纳税额核定权。3.没有法律、法规和规章的规定,行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。税务机关根据税收征管法第三十五条第一款第六项的规定行使应纳税额核定权,应当受到税收征管法第五十二条关于追缴税款和滞纳金的条件和期限的限制;因不能归责于纳税义务人的原因时,新确定的应纳税额,缴纳义务应当自核定之日发生,征收该应纳税额确定之前的税收滞纳金没有法律依据。
  (三)典型意义
  本案是最高人民法院提审改判的第一起税务行政案件,案件多个焦点问题的裁判理由均具有较强的典型意义:1.尊重行政机关长期执法活动中形成的专业判断和行政惯例。通过司法确认的方式,认可省级以下税务局及其税务稽查局在具体执法过程中形成的不违反法律原则和精神且符合具体执法规律和特点的惯例,对今后人民法院处理类似问题提供借鉴方法;2.体现法院在促进依法行政方面的司法能动性,既保障国家利益不受损,也要防止税收权力的任性。进一步明确拍卖价格作为计税依据的合法性,限定税务机关行使应纳税额核定权行使条件,厘清特定税收专业领域行政机关职权和市场主体自治的界限。3.贯彻“法无明文规定不可为”的法治理念,确保当事人合法权益不受行政机关无法律依据的剥夺。行政权的行使应当严格限定在法律明确规定的范围内,在法律没有规定的情况下,行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。
  三、居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案
  (一)简要案情
  1998年7月,柏德贸易有限公司(以下简称柏德公司)以存放于上海市宝山区宗福仓库的250吨进口羊毛为厦门凯天贸易有限公司(以下简称凯天公司)向厦门建行的两笔借款提供质押。(后该质权于2006年转移给本案再审申请人居泰安物业管理有限公司〔以下简称居泰安公司〕)。1999年,该批羊毛因涉嫌走私,被公安机关移交海关处理。因海关在调查过程中无法找到柏德公司的法定代表人,遂于同年将涉案羊毛移交本案再审被申请人上海市工商行政管理局黄浦分局(以下简称黄浦工商分局)处理。嗣后,因发现涉案羊毛已出现脱脂变质现象,黄浦工商分局遂将其先行拍卖,得款人民币7196545.66元,并于1999年l0月16日在《文汇报》上刊载公告,载明:限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内,携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查,如逾期,黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第六十一条规定予以处理。由于逾期货物所有人仍未出现,黄浦工商分局于2000年3月7日作出“视涉案被扣羊毛为无主财产,上缴财政”的决定。厦门建行称,在黄浦工商分局处理本案期间,该行及厦门中院的办案人员曾找到黄浦工商分局查询涉案羊毛的处理情况。据此,再审申请人认为涉案羊毛并非无主财产,遂对拍卖上缴行为不服,提起诉讼,请求撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定,并判决该局给付拍卖上述财产所得全部款项。
  (二)裁判结果
  一、二审法院认为,黄浦工商分局在无法找到并确认走私、贩私行为人,进而无法处罚违法行为人的情况下,按照《暂行规定》作出无主财产上缴财政的行政处理决定,执法程序并无不当,并据此驳回了居泰安公司的诉讼请求。居泰安公司不服,向最高人民法院申请再审。
  最高人民法院经审查认为,判断行政行为合法性一般应当以行政行为作出时的事实为准。即使行政行为与客观事实不符,只要行政机关在作出行为当时无法发现该事实,也不应以此简单地否定行政行为的合法性。但是,本案中,黄浦工商分局在事后经权利人主张,发现涉案羊毛设有质权的情况下,应当认识到其作出的被诉行政行为与客观事实不符,并及时采取相应的措施,包括:就涉案羊毛可能涉及的违法问题,依照法律规定的处理权限作出判断,并在此基础上对再审申请人提出的返还请求作出处理。据此,本案最终判决撤销原审判决,责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理,或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理,驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。
  (三)典型意义
  本案的典型意义在于,法治政府要求行政机关法定职责必须为,勇于负责,敢于担当,行政机关在发现行政行为存在瑕疵的情况下,有义务加以改正。在以撤销诉讼为主的诉讼制度和理念的影响下,人民法院一般只有在被诉行为被撤销或者确认违法后,才会处理相关损失的补偿或赔偿问题,从而将行政行为的违法性与行政机关的给付义务挂钩,形成了无违法即无给付的诉讼格局。本案明确了即便在撤销诉讼中,行政机关的给付义务也并非仅仅取决于被诉行政行为的违法性。根据被诉行政行为作出时的基础事实,该行为无法被撤销或确认违法,但只要行政机关嗣后发现行政行为有瑕疵,且该瑕疵损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益,行政机关就负有及时加以改正的义务,人民法院就应当视情况判决行政机关为一定的给付。
  四、张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案
  (一)基本案情
  1996年8月,四川省简阳市人民政府(以下简称市政府)对24O辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月,对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始,市政府开始实行经营权有偿使用,有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日,市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车,发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》(以下简称《公告》)和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》(以下简称《补充公告》)。其中,《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”,《补充公告》要求“经审查,取得经营权的登记者,每辆车按8000元的标准(符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准)交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的《公告》和《补充公告》侵犯其经营自主权,向简阳市人民法院提起行政诉讼。
  (二)裁判结果
  简阳市人民法院经审理认为,市政府在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下,执行上级行政主管部门四川省交通厅《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定,对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告,以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为,并无不当。判决维持市政府作出的《公告》和《补充公告》。张道文等不服,向四川省资阳地区(现为资阳市)中级人民法院提起上诉。四川省资阳地区中级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉,维持原判。
  后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为,行政机关作出行政许可等授益性行政行为时,应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时,行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限,既是为了保障公共利益的需要,也是为了保障许可申请人的选择权利。市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当,直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政程序明显不当。本案中,四川省交通厅制定的规范性文件明确了许可期限。申请人关于本案行政许可没有期限限制的主张不能成立。虑及本案被诉行政行为作出之后,简阳市城区交通秩序得到好转,城市道路运行能力得到提高,城区市容市貌持续改善,以及通过两次“惠民”行动,绝大多数三轮车主已经分批次完成置换,如果判决撤销被诉行政行为,将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。判决确认简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。
  (三)典型意义
  本案的典型意义在于,进一步明确行政机关应当遵循正当行政程序和人民法院审理行政案件要注意公私利益平衡的问题。一方面,程序正义是看得见的正义,行政机关在作出行政行为时应当履行正当的行政程序,履行特定的告知义务。程序正当是法治政府建设的核心要义之一。行政机关履行告知行政许可期限的义务,既有利于行政机关对许可事项实行监督管理,也有利于保障行政相对人的选择权,从源头上避免和减少行政纠纷的发生。本案中,正是由于行政机关怠于履行告知义务,导致行政相对人误以为行政许可没有期限,进而在二十年的时间内聚讼不息,引发多次群体性上访。本案通过对行政执法程序的司法监督,推动了严格规范公正文明执法,强化了对行政权力的制约和监督。另一方面,化解行政争议是行政诉讼的重要目标。本案中,法院为化解多年来形成的“官”民矛盾做了大量的协调工作,为本案妥善解决奠定了良好基础。市区环境和交通秩序明显改善,当事人实体权益亦得到弥补。本案中,市政府副市长出庭应诉,明确表示坚持依法行政,尊重法院裁判,凸显了责任政府意识。法院运用法律关于“情势”判决的规定,既对被诉行政行为的合法性进行了审查和确认,同时也注意到了业已形成的社会公共利益,确保了公共利益和个人利益的平衡,近二十年的行政纠纷得以彻底化解。本案在办理过程中实现了法律效果和社会效果的两相统一,也为解决历史形成的类似案件提供了良好范本。
  五、郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案
  (一)基本案情
  1995年11月,郑州市中原区豫星调味品厂(以下简称豫星调味品厂,个体工商户)与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复,该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。1996年12月,郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证,载明土地性质为划拨,面积126l2.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。2006年12月,郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定(以下简称4号决定),理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段,未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果,遂提起本案诉讼,请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。
  (二)裁判结果
  郑州市中级人民法院一审认为,豫星调味品厂当时不属于可补办用地手续的范围,郑州市政府作出被诉注销决定符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》相关规定,遂判决维持4号决定。豫星调味品厂上诉后,河南省高级人民法院在二审及其后的两次再审中,均以基本相同的理由分别作出驳回上诉、维持原判和维持二审判决、维持初次再审判决的处理结果。
  最高人民法院提审后认为,豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户,从当时有关文件看,该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”,客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。但是,被诉4号决定将错误登记和颁证完全归因于该厂和闫垌村三组采取“欺骗手段”,而当时有关申请表中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一,但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒,故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提,事实认定有误。同时,4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利,对其重大财产权益产生不利影响,郑州市政府既未事前告知该厂,亦未给予其陈述和申辩的机会,所做的针对法定代表人的调查笔录既未告知调查目的,也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况,不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩,程序明显不当。此外,4号决定未充分考量涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素,一注了之,客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护(如需查清是否存在发证到注销期间合理投入),遂于2016年判决撤销一、二审及两次再审判决,确认郑州市政府作出的被诉4号决定违法。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于,加强对各类非公有制经济市场主体的产权保护,是当前人民法院的一项迫切任务,行政审判在监督行政机关依法行政方面意义重大。本案中,郑州市政府针对其十年前的错误颁证行为,仅以申请人采取“欺骗手段”为由一注了之,没有考虑当事人曾在申请表中据实填写“个体”而行政机关未尽到审慎审查义务,亦未核实当事人多年来对行政机关的信赖利益、房地产开发因素以及注销程序的规范性、正当性,被最高人民法院指出事实认定有误,程序明显不当。最高人民法院同时指出,对于信赖利益及如何弥补问题,可由郑州市政府在判后组织调查并作相应处理。本案的终审判决纠正了下级法院前后作出的四次判决,对于保障非公有制经济主体的实体权益、彰显正当程序价值和体现司法权威性,具有重要的审判监督价值。
  六、刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案
  (一)基本案情
  2001年7月,刘云务购买东风运输汽车一辆。2006年12月12日,刘云务雇佣的司机驾驶该车行驶至太原市和平路西峪乡路口时,山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队(以下简称晋源交警一大队)执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留。2006年12月14日,刘云务携带审验手续前往处理。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中又发现无法查验该车的发动机号码和车架号码,遂以涉嫌套牌为由继续扣留,并口头告知刘云务提供其他合法有效手续。刘云务虽多次托人交涉并提供更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖等证明材料,但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留。刘云务不服,提起行政诉讼。法院审理期间,组织当事人对加固车架的钢板铆钉进行了切割查验,显示该车车架号码为GAGJBDK0110××××2219,而该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK0110××××2219。
  (二)裁判结果
  山西省太原市中级人民法院一审判决驳回刘云务的诉讼请求。山西省高级人民法院二审判决撤销一审判决,责令晋源交警一大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务,驳回刘云务的其他诉讼请求。
  最高人民法院认为,在刘云务提交合法年审手续后,晋源交警一大队又发现涉案车辆涉嫌套牌时,可依法继续扣留,但其违反法定程序,且始终未出具任何形式的书面扣留决定。涉案车辆确系我国生产的东风运输汽车,特定汽车生产厂家生产的特定汽车的车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性,切割查验后显示的车架号码和行驶证所载车架号码的最后8位字符完全一致,可以认定被扣留车辆即为行驶证载明的车辆。晋源交警一大队认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留,构成主要证据不足。在刘云务提交相关材料后,晋源交警一大队既不返还,又不积极调查核实,反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明,长期扣留涉案车辆不予处理,构成滥用职权。据此判决撤销一、二审判决,确认晋源交警一大队扣留涉案车辆违法,判令晋源交警一大队在判决生效后三十日内将涉案车辆返还刘云务。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:深入推进依法行政,加快建设法治政府,要求必须坚持严格规范公正文明执法。行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序,也要公正把握执法尺度,兼顾相对人合法权益的保护。为维护道路交通秩序,预防和减少交通事故,保护人身、财产安全,公安机关交通管理部门有权依法扣留违法车辆。存在裁量余地时,对违法车辆的扣留应以实现行政目的为限,尽可能选择对相对人合法权益损害最小的方式。违反法定程序,无正当理由长期扣留车辆,过度推诿卸责,严重突破实现行政目的的限度,且对相对人合法权益造成重大损害,显已违背严格规范公正文明的执法要求。人民法院依法予以纠正,救济相对人合法权益,监督行政机关依法行使职权,助推依法行政,促进法治政府如期建成。
  七、儿童投资主基金诉杭州市西湖区国家税务局税务征收案
  (一)基本案情
  2003年11月,儿童投资主基金(TheChildren’sInvestmentMasterFund)在开曼群岛注册成立。2004年3月,香港国汇公司与浙江国叶公司签订合同设立国益路桥公司,香港国汇公司占国益路桥公司95%的股份。国益路桥公司于2005年10月获准受让杭州绕城高速公路收费经营权,同月,CFC公司在开曼群岛注册成立,该公司持有香港国汇公司100%股权。2005年11月,儿童投资主基金通过股权转让和认购新股方式取得了CFC公司26.32%的股权,该份股权又于2011年9月转让给MDL公司,转让价格为2.8亿美元,另收取利息约380万美元。其后,杭州市西湖区国家税务局(以下简称西湖区国税局)对上述交易展开调查并层报国家税务总局审核。国家税务总局于2013年7月明确批复:本案存在有关公司仅在避税地或低税率地区注册,不从事制造、经销、管理等实质性经营活动,股权转让价主要取决于国益路桥公司估值,股权受让方对外披露收购的实际标的为国益路桥公司股权等事实,税务机关有较充分的理由认定相关交易不具有合理商业目的,属于以减少我国企业所得税为主要目的的安排。据此,西湖区国税局在与儿童投资主基金沟通后于2013年11月作出《税务事项通知书》,要求其就上述交易申报缴纳企业所得税人民币1亿余元。儿童投资主基金不服,向杭州市国税局申请复议未果后诉至法院,请求判决撤销上述《税务事项通知书》。
  (二)裁判结果
  浙江省杭州市中级人民法院一审认为:我国有关税收法律法规已规定非居民企业须就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税,并规定了确定所得发生地的规则。其中,《中华人民共和国企业所得税法》第四十七条规定了企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的,税务机关有权按照合理方法调整。《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得税管理的通知》第六条亦明确规定了“境外投资方(实际控制方)通过滥用组织形式等安排间接转让中国居民企业股权,且不具有合理的商业目的,规避企业所得税纳税义务的,主管税务机关层报税务总局审核后可以按照经济实质对该股权转让交易重新定性,否定被用作税收安排的境外控股公司的存在。”本案中,税务机关适用上述规定具有正当性和必要性,遂判决驳回儿童投资主基金的诉讼请求。其提出上诉后,浙江省高级人民法院二审以基本相同的理由判决驳回上诉、维持原判。
  儿童投资主基金申请再审,最高人民法院经审查认为:原审认定事实来源于税务机关通过调查所得出的结论,围绕涉案公司的注册地点、股权转让的具体数额与方式、股权收购的实际标的、转让所得的实际来源、转让价格的决定因素以及股权交易的动机与目的等要素,均有充分证据予以证明。有关征税对象、标准的确定亦符合中国相关法律规定和税收政策的具体要求。本案事关税收法律法规和政策的把握,事关如何看待中华人民共和国税务机关处理类似问题的基本规则和标准,事关中国政府涉外经贸管理声誉和外国公司与中国公司合法权益的平等保护,在经过人民法院严格的司法审查且再审申请人缺乏充分证据证明被诉行政行为违法的情形下,原审生效裁判效力应予维持。故裁定驳回儿童投资主基金的再审申请。
  (三)典型意义
  本案的典型意义在于,人民法院针对借境外公司注册成立公司实施资产交易、而实际所得来源为境内的刻意避税情形,以裁判方式彰显了中国税收主权和通行的国际征税规则,保护了涉外经贸领域的国家合法权益。随着对外经贸规模日益扩大和交往方式不断增多,明确对各类市场主体股权转让、融资等行为的征税准则,与国家重大经济安全和经贸利益息息相关,具有迫切的现实意义和长远的战略意义。本案中,西湖区国税局对于有关公司借在中国境外的低税率(或免税)国家与地区注册并转让股权事项,如何认定是否存在逃避中国税收问题,经请示国家税务总局并与再审申请人充分沟通后,作出了涉案《税务事项通知书》,一、二审法院和最高人民法院充分肯定了被诉征税行为的合法性,明确了相关法律适用规则和政策把握标准,对于遏制类似避税、逃税情形,具有鲜明的示范和警示作用。办案过程也得到关注本案的全国人大代表和多个部门的充分肯定。
  八、李国庆诉上海市静安区人民政府、上海市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议决定一案
  (一)基本案情
  上海市静安区人民政府(以下简称静安区政府)于2012年10月19日作出房屋征收决定,李国庆户承租的公房在征收范围内。安置补偿协商过程中,静安区住房保障和房屋管理局(以下简称静安房管局)向李国庆户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择,因李国庆不认可《补偿方案》,双方在签约期限内未达成补偿协议。静安房管局于2015年1月19日报请静安区政府作房屋征收补偿决定。静安区政府受理后,组织双方进行调查和调解,李国庆出席但调解未成。静安区政府经审查,认定静安房管局提出的以结算差价的房屋产权调换方式补偿李国庆户的方案合法、适当,遂于2015年2月5日作出房屋征收补偿决定,并将决定书依法送达李国庆及静安房管局,同时在基地张贴公示。李国庆不服,于2015年4月3日向上海市人民政府(以下简称上海市政府)提出行政复议。上海市政府受理后,经审查作出行政复议决定,维持静安区政府所作征收补偿决定。李国庆仍不服,遂提起本案诉讼。
  (二)裁判结果
  上海市第二中级人民法院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)的规定,静安区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。其于法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定,行政程序并无不当。被诉房屋征收补偿决定认定事实清楚,法律适用准确。上海市政府在规定的期限内作出行政复议决定,程序合法。遂判决驳回李国庆的诉讼请求。上海市高级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉,维持原判。
  最高人民法院认为,静安房管局因与李国庆在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,报请静安区政府作出补偿决定。静安区政府受理后,核实相关材料,组织召开调解会,并在调解未成的情况下,在法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定,程序合法。静安区政府依据租用公房凭证记载的居住面积乘以相应系数计算被征收房屋建筑面积,结合房屋评估单价等确定货币补偿金额及补贴款等,并以上海市土地储备中心安排的用于征收地块安置的房源安置给李国庆户,未侵犯李国庆户的合法利益,安置方案并无不当。此外,经上海房地产估价师事务所有限公司评估,被征收房屋于征收决定公告之日的房地产市场评估单价为29233元/平方米,该地块评估均价为29200元。李国庆在规定的期限内未申请复核。后静安房管局向李国庆征询是否需要专家鉴定,李国庆明确表示拒绝。在协商过程中,静安房管局向李国庆户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择,因李国庆不认可《补偿方案》,双方在签约期限内未达成补偿协议。据此,李国庆提出的评估报告违法及剥夺其安置补偿方式选择权的异议缺乏依据。上海市政府在规定的期限内作出行政复议决定,适用法律正确,程序合法。遂裁定驳回李国庆的再审申请。
  (三)典型意义
  本案的典型意义在于:一方面,人民法院在行政审判中要按照严格司法的要求,坚持被诉行政行为合法性审查的标准,监督和促进行政机关全面履行政府职能,助力法治政府尽快建成。另一方面,在被诉行政行为达到合法性要求的情况下,人民法院应当作出明确的认定,既彰显依法行政的规则,使后续的行政执法活动有所遵循,又明晰权利保护的界限,为人民群众依法维权提供规范和指引。本案中,人民法院通过对被诉征收补偿决定和行政复议决定的全面审查,特别是从被诉行政行为职权合法性、程序合法性、实体认定合法性等多个方面进行了审查,同时对相对人的实体权益保护问题作了认定,在确认行政行为合法和相对人权益得到保障的前提下,裁定驳回相对人的再审申请。
  九、冯书军诉河北省衡水市人民政府撤销国有土地使用证案
  (一)基本案情
  1995年6月3日,河北省景县商业局食品加工厂为了解决职工住房问题,申请征收涉案土地。1995年10月,原景县土地管理局将该土地征收,并出让给景县商业局食品加工厂,并在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯玉章(冯书军之父)。1995年11月,河北省景县人民政府(以下简称景县政府)为冯玉章颁发了国有土地使用证。冯玉章办证后一直未建房。2003年3月1日,第三人张天安以3000元的价格将该地卖给赵文彬,双方签订转让协议。2004年赵文彬在该地上建房并居住至今,但一直未办理土地使用证。2009年6月,冯玉章将赵文彬诉至景县人民法院,赵文彬得知冯玉章已办证,遂提起行政复议。复议机关以程序违法为由撤销景县政府为冯玉章颁发的国有土地使用证,并注销其土地登记。冯玉章不服该复议决定,诉至法院。
  (二)裁判结果
  河北省冀州市人民法院一审认为,第三人赵文彬在本案争议土地上建房,并居住多年,赵文彬与景县政府为冯玉章发放土地使用证的行政行为存在利害关系,因而被告受理赵文彬提起的行政复议申请并无不当。被告认定景县土地管理局未依法办理土地权属变更,直接为冯玉章办理土地登记程序违法,并认定依据该土地登记办理的土地使用证程序违法,事实清楚,判决维持被诉行政行为。冯玉章不服,提起上诉。
  河北省衡水市中级人民法院二审认为,虽然赵文彬在涉案土地上建有房屋,但是景县政府的颁证行为在先,赵文彬的利益在后,以后来的利益否定在先的行政行为,不符合客观实际情况,也没有法律依据。二审法院判决撤销一审判决和被诉的行政复议决定。本案经再审,判决撤销二审判决,维持一审判决。
  后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为,本案的焦点问题是,赵文彬对于1995年11月景县政府颁发国有土地使用证的行政行为是否具有申请行政复议的主体资格。赵文彬对涉案土地的占有源于张天安2003年的转让行为,而颁证行为则发生在此次转让之前的1995年。因此,赵文彬要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时张天安具有申请复议的资格。1995年10月,原景县土地管理局将该土地征收后,该幅土地的性质已经转变为国有。张天安未对土地征收行为提起行政复议或者行政诉讼。此后,原景县土地管理局在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯玉章,景县政府也为冯玉章颁发了国有土地使用证。该颁证行为是在该幅土地通过征收转为国有土地的基础上作出的。即,在颁证行为作出之前,即使不考虑张天安在1990年就已经将涉案土地使用权有价转让给冯玉章一节,其亦因该土地被征收而不享有土地使用权,故其与该颁证行为之间并无法律意义上的利害关系,不足以获得申请复议的资格。据此,赵文彬不具备申请行政复议的权利基础。判决撤销再审判决,维持二审判决。
  (三)典型意义
  本案的典型意义在于进一步确定行政复议资格和权利的承继问题。行政复议制度是我国重要的行政救济制度。行政救济制度的核心理念在于“有权利必有救济”。根据行政复议法的规定,行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的,可以向行政机关提出行政复议申请。根据行政复议法实施条例的规定,申请需与被申请的行政行为有利害关系,复议申请才予以受理。本案中,赵文彬对涉案土地的占有来源于张天安在2003年的转让。本案中被申请复议的颁证行为发生在1995年。行政机关作出颁证行为时,张天安已经丧失对涉案土地的使用权,与该颁证行为之间已无法律意义上的利害关系,亦无申请行政复议的资格。罗马法谚“后手的权利不得优于前手”也体现了权利继受规则。本案中,作为前手的张天安已经丧失行政复议的资格,作为后手的赵文彬则丧失了权利继受的基础。本案颁证之后,行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系,除非存在法定事由,法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合行政复议法行政诉讼法的关于利害关系人的规定的前提下,才能对既存法律关系发起复议或者诉讼“挑战”,这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要。该案对于明确行政复议资格条件及其承继具有一定的示范意义。
  十、杨吉全诉山东省人民政府行政复议案
  (一)基本案情
  杨吉全不服山东省青岛市市南区法律援助中心作出的不予法律援助决定,向青岛市市南区司法局提出异议。该局作出答复意见,认为该不予法律援助决定内容适当。杨吉全对该答复意见不服,向青岛市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨吉全不服,向青岛市人民政府申请行政复议。该府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受案条件。杨吉全不服,向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨吉全不服,提起行政诉讼,请求撤销该不予受理决定,判令山东省人民政府赔偿损失。
  (二)裁判结果
  山东省济南市中级人民法院一审判决驳回杨吉全的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉,维持一审判决。杨吉全向最高人民法院申请再审,最高人民法院裁定予以驳回。
  最高人民法院认为,申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利,其可以在申请行政复议之后再行提起行政诉讼。但杨吉全在提起行政诉讼之前,针对同一事由连续申请了三级行政复议,明显且一再违反一级行政复议制度。对于明显违反复议制度的复议申请,行政复议机关不予受理后,申请人对此不服提起行政诉讼的,人民法院可以不予立案,或者在立案之后裁定驳回起诉。鉴于本案已经实际走完诉讼程序,原审法院经实体审理后亦未支持杨吉全的诉讼请求,故无必要通过审判监督程序提起再审后再行裁定驳回起诉。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:当事人申请行政复议和提起行政诉讼应当具有利用复议制度和诉讼制度解决行政争议的正当性。行政诉讼是解决行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使,又要引导、规范当事人行使诉权。人民法院有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用行政复议制度和行政诉讼制度加以解决的必要性,避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生,坚决抵制滥用诉权的行为。对于明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请,即使行政复议机关予以拒绝,当事人不服提起诉讼的,人民法院也可以不予立案,或者在立案之后裁定驳回起诉。


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