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  民主如果是真实而坚实的,就应该是基层的或是从基层开始建立起来的。当一个社会的人们还在指望他人不仅为自己的福祉费心尽力、而且还指望他人为自己思考时,即使国家的最高领导人衷心地构建民主大厦,也会因为基础不牢而一朝倾侧和崩溃。因为基层民主培养民主意识,没有这种意识,民主只能是空中楼阁;有了这种意识,全社会的民主就会水到渠成,并会使任何专制独裁的企图化为泡影。


一、基层群众性自治组织的性质


  从性质上说,基层群众自治组织并非国家机关,而是特定范围内的人民依照法律规定而成立的人们自我管理、服务自我的群众性组织,在性质上实属一个社会团体。这种社会团体与西方国家地方自治中的公法人市政当局不一样,它们不能对所属公民行使任何形式的强制手段,只能服务、说服和教育。 但由于我国的基层群众性自治组织还有协助政府管理的责任,并且是一项重要的宪法制度,所以我们在这一章中对它进行讨论也不为过。

  我国宪法第2条规定,国家的一切权力属于人民,人民当家作主的途径主要有两个大的方面:

一是通过选举代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家大事的权力;
二是通过各种途径和形式,管理国家事务、经济和文化事业。在“各种途径和形式”中,一个重要的形式就是宪法第111条所说的按居住地区为城市或农村而设立的基层群众性自治组织,即居民委员会和村民委员会。


  居民委员会出现较早,在二十世纪五十年代便已存在。1954年12月第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》。在1957年以前,农村有村长的设置,但不是自治性的;实行人民公社制度以后,采用公社、生产大队、生产队这样的组织形式,其中生产队是基层的村民组织,尽管在生产队队长的产生上原则上由村民选举产生,但生产队是否为自治性组织则并不明确,事实上作为基层政权组织的公社可以直接对生产大队或生产队进行领导。我国现行宪法取消人民公社,设立乡政权,乡政府不再直接干预村务,村民委员会应运而生。全国人大常委会分别于1987年11月和1989年12月制定了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》,1998年11月全国人大常委会又对前者进行了修订。因而,我国居民委员会和村民委员会的存在就有了宪法和法律的依据。

 
二、基层群众性自治组织的特点

 


  居民委员会和村民委员会是城乡居民自我组织起来进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它不是国家政权机关,也不同于其他政治、经济等社会组织和社会团体。其特点表现在:

1.独立性

居委会和村委会在组织上具有独立性,既不是国家机关的下级组织,也不属于任何社会团体和社会经济组织,与国家机关及其他社会组织之间不存在领导与被领导的关系,国家机关及其派出机构无权对它发布指示和命令。

2.自治性

居委会和村委会在活动上具有自治性,通过居民或村民自我管理、自我教育、自我服务开展工作,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。尽管基层人民政府或者它的派出机关对居委会和村委会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于居委会和村委会自治范围内的事务。

3.基层性

从组织上看,无论是居委会还是村委会都只存在于居住地区范围的基层社区,没有上级组织,更没有全国性的、地区性的统一组织,这一点与工会、妇联等群众组织不同。从自治内容看,居委会和村委会所从事的工作都是居住范围内的公共事务和公益事业,不涉及其他地区。


三、基层群众性自治组织的建立

 
 
 
  居委会和村委会的建立并非居民或村民自主、自动的过程,一方面要依据国家法律,另一方面则要由基层国家机关协助建立。法律规定的设置总原则是便于居民或村民自治,考虑居民或村民的居住状况、人口多少等因素。具体而言就是:

 

⑴便于居民或村民自治;
⑵便于居民或村民加强与居委会或村委会的联系;
⑶便于居民或村民享受居住区的公共服务。

  居委会的设置以100户到700户为其范围。村委会一般以自然村为基础,人口数较少的自然村可以几个村庄联合设立一个村委会;人口较多的自然村则可以分设几个村委会。居委会的设立、撤销、规模调整等,由不设区的市、市辖区人民政府决定;村委会的设立、撤销、范围调整等由乡级人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。



四、基层群众性自治组织的机构

(一)机构组成

  居委会由主任、副主任和委员共5至9人组成;多民族居住地区的居委会应吸收人数较少的民族的居民参加。居委会成员只能由所辖区域内的居民直接选举产生,任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。年满18周岁享有政治权利的居民都享有选举居委会成员的权权以及被选举权。目前,为使居委会能真正满足居民需要,提高办事效率和进行科学管理,各地居委会都进行了年轻化的改革,由一代有知识、有能力的年轻人与年老居民共同担任居委会的成员。

  村委会由主任、副主任和委员共3至7人组成,其中妇女应当有适当的名额;多民族居住的村庄中应有人口较少的民族的成员。村委会成员由村民直接选举产生,18周岁以上享有政治权利的村民都有选举权和被选举权。自1998年村民委员会组织法修订以来,村委会的“海选”从吉林省梨树县逐渐被推广到全国农村,被誉为中国黄土地上农民的又一“伟大创举”。 海选产生的村委会之所以不同于以往的村委会,是因为它不仅由村民直接选举产生,而且要具体地向村民负责,而不是向乡政府负责。

  居委会和村委会成员每届任期均为3年,可连选连任。

  居委会和村委会可以根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。另外,还可以根据实际情况和需要分设若干居民小组或村民小组,小组长由推选产生,作为居民或村民的代表参与有关管理和决策活动。

(二)活动方式

  居委会和村委会虽然属于没有国家行政管理权的自治组织,但其活动仍应遵循一定的原则,按照一定的程序进行。具体说就是:

在进行工作时应采取民主的方式,不得强迫命令。
在内部决定问题时实行民主的原则,即少数服从多数的原则,并且要广泛听取居民或村民的意见。
居委会和村委会的成员应带头遵守宪法、法律和各项规章制度,认真贯彻国家政策,协助有关国家机关做好各项宣传教育工作;各成员应清正廉洁,公正办事,热心为群众服务。
村委会应对村民会议负责并报告工作,对于村民组织法列举的8项涉及村民利益的事项,必须提请村民会议讨论决定,如有关村财政问题、土地问题等。
应尽量实行事务公开制度,在农村即法律要求的村务公开。

(三)任务

根据法律规定,居委会的任务是:

 

宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民依法履行义务,爱护公共财产,开展社会主义精神文明建设活动;
办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;
调解民间纠纷,促进邻里团结与家庭和睦;
协助政府和公安机关维护社会治安和社会秩序;
协助政府及其派出机关即街道办事处做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;

向政府反映居民的意见、要求和建议,做好政府联系人民群众的纽带与桥梁。


  居委会主要是一种虚的居民实体,主要任务是协助政府维持社会秩序和社区安定,本身并不能决定居住地区的实质性问题。与之相较,村委会则是所居住地区的一个实体性自治组织,其任务更为关键和具体,与村民的切身利益关系更为密切:
公益职能。办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向政府反映村民的意见、要求和建议。
经济职能。支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村委会管辖范围内的生产服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展;尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益;依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。
保护职能。宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务,爱护公共财产,维护村民的合法的权利和利益,发展文化教育,普及科技知识,促进村和村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

教育职能。在多民族村民居住的村,应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。



  一国两制的具体含义是什么?


 
 在改革开放以前,城市居民委员会有参与管制“坏分子”的职责,属于政治气候不正常情况下的一种表现。现在居民委员会只能对有关国家机关的工作进行“协助”了。 参见周叶中主编:《宪法学》,第248页。 事实上,中国第一个村民委员会1980年2月产生于广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队果作村农民民主选举的村民委员会。见黄大卫:《评〈村民自治——黄土地上的政治革命〉》,转引自1999年11月18日《人民日报》。