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美国金融监管改革立法经验对我国的启示
【作者】 管正梅【写作年份】 2015
【文献分类】 金融法【关键词】 美国;金融监管
【全文】法宝引证码CLI.A.089750    
美国金融监管改革立法经验对我国的启示

管正梅


【关键词】美国;金融监管

  

   一、我国金融监管立法概述

   从新中国成立起到改革开放之前,中国一直实行严格的计划经济体制。到了80年代,国家重建金融体系,进行资本分配。随着全面改革的推进,1984年中国人民银行职能开始独立,真正意义上的金融监管开始。90年代初又恢复了证券市场,外汇管理也逐渐放宽,包括信托投资公司在内的非银行金融机构一时间得到极大发展。[1]同时,资本市场也发展迅速,除四大国有银行外,其他股份制商业银行纷纷设立,外资银行也进入中国市场。中国经济发展过热,投机现象十分猖獗,中国人民银行已无法很好地实现其职责。鉴于此,在1992年10月专门的证监会成立。1998年11月,保险业的监管职能从央行职能中也分离出来,成立专门的保监会。随着金融监管体制改革的深化,2003年3月,银监会成立,负责对商业银行、金融资产管理公司、信托公司以及其他存款类机构及其业务实施监督管理,而中国人民银行在执行货币政策和宏观调控上的职能得以加强,并继续实行对人民币流通、外汇管理、银行间同业拆借市场和银行间债券市场、银行间外汇市场、黄金市场等金融市场活动的监管。[2]在这种情况下,中国人民银行、银监会、证监会和保监会的职责最终确立,形成了“一行三会”的分业监管模式。中国人民银行主要制定与执行货币政策,实行对人民币流通、外汇管理等金融市场的监督与管理;银监会主要对商业银行等存款类金融机构进行监督与管理;证券会主要负责对证券与期货市场进行监督与管理;保监会主要对全国保险市场进行管理与监督。在很长的一段时间内,“一行三会”的分业监管模式是与我国金融业发展相适应的。在几十年的金融发展中,它起着不可忽视的作用,使得我国的金融市场一直处于相对稳定的环境中。然而我国的金融监管体系并不完备,但凭借这种监管模式也经受住了97年的亚洲金融风暴和08年的全球经济危机的侵袭。这在一定程度上除了因为“一行三会”监管模式的免疫力,也因为我国政府一直对金融市场的行政管制很严,致使金融市场的对外开放程度不是很高,侥幸免于此次金融危机,与此同时也说明我国的金融业并没有真正地融入到世界金融市场中。

   随着经济的迅速发展,银行、证券、保险业务界限的日趋模糊,我国的分业金融监管立法愈发显得滞后,已经不能或者跟不上金融发展的速度了。在如此情况下,特别容易产生监管空白与重叠,引发潜在的金融风险。为了解决监管协作中不协调而引发的监管真空等问题,银监会、保监会和证监会在2004年共同签署了《金融监管分工合作备忘录》,在备忘录中明确了这三会的监管职责。同时,他们对监管合作的方法进行了明确规定与说明,建立了具有特殊意义的“监管联席会议机制”。但是,这种“监管联席会议机制”在一定程度上流于形式,在实践中并未发挥其应有的作用。

   在金融监管立法方面,目前我国金融监管法律主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》等。但是,这些法律条文中的规定很多太过原则性,没有具体的操作措施。并且由于金融市场发展迅速,很多新兴金融产品与服务未能及时纳入这些法律的监管范围之内。金融监管机构在监管过程中,除了依据这些法律规定外,也会在法律没有规定的情形下依照行政法规与行政规章处理问题。

   二、我国金融监管立法存在的问题

   随着经济的不断发展,金融机构的结构日渐复杂,金融产品与服务不断创新,混业经济也初见端倪。但是我国的“一行三会”的监管模式也未作改革,从而在金融监管领域容易出现监管空白等问题,我国的金融监管立法面临着极大的挑战。在金融危机的影响下,我国的金融监管立法的不足也日渐明显,主要存在以下几个问题:夫妻本是同林鸟

   (一)金融监管立法缺乏宏观审慎框架和系统性风险监管者

   目前,我国采用的是以机构监管的分业监管模式。首先,在法律相关规定中,并未明确系统性风险监管者。银监会、保监会、证监会分别对银行业、保险业、证券业进行监管,三者之间的地位平等。这三会的职责更多地集中于微观审慎监管领域,而在《银行业监督管理法》《保险法》《证券法》中并未赋予其宏观审慎监管的职责。而《中国人民银行法》中,也并未明确授权给央行作为系统性风险监管者的权力。它在微观审慎方面负有相应的责任,同时发挥最后贷款人的作用,但是在法律中并未授权其领导三会的职权。其次,“一行三会”的监管模式容易导致金融监管中出现漏洞,产生系统性风险。这样一种模式的建立,很容易因为各个监管机构之间的立场不同而提出不同的监管意见,同时由于各个监管机构地位平等,容易各自为政,导致监管套利与监管真空。而当前我国的监管联席会议制度也并未起到真正的协调沟通作用,只处于会议讨论的原始阶段。各个金融监管机构本身更注重对单个金融机构进行风险管理,如各人自扫门前雪一般,并不能在整体上以宏观的高度从金融体系的稳定安全角度来考虑系统性风险。虽然每个被监管者依法行事,但依然可能由于全部金融活动活跃导致系统性风险。

   目前我国的金融监管框架只是一行三


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