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承包型法治:理解“地方法治”的新视角
【作者】 丁轶【写作年份】 2018
【文献分类】 地方自治法
【关键词】 地方法治;中央与地方关系;国家治理;行政发包制;承包型法治
【全文】法宝引证码CLI.A.0102908    
承包型法治:理解“地方法治”的新视角

丁轶


【摘要】在当代中国的国家治理中,超大型国家治理、中央集权单一制和“强国家—弱社会”这三重因素的共同存在,使得国家治理面临着巨大的治理负荷压力。为了有效应对统治风险、治理成本和质量压力等治理负荷难题,行政发包制作为一种可行的制度安排得以产生。相应地,由行政发包制的制度背景所决定,当代中国的地方法治在性质上属于一种独特的“承包型法治”样态,介于代理型法治和自治型法治之间,具有法治建设强激励、中央弱控制、争端解决方式行政化等特点。承包型法治建设具有两面性,容易造成政绩驱动型法治与权利选择性保护、法治试验的创新性与投机性、指标控制与指标应对、柔性运作与法制化解决间的一系列二元张力。承包型法治的未来转型,取决于行政发包制的可能变化,其转型前景和方向具有不确定性。
【关键词】地方法治;中央与地方关系;国家治理;行政发包制;承包型法治

  

  毋庸置疑,相对于“中央”而言的“地方”,已经成为当代中国法治建设中不可或缺的重要组成部分。实际上,在中国法治道路的选择上,无论是主张“政府推进型”模式,还是“社会演进型”模式,都离不开“地方”这一重要的中介。一方面,在当代中国这样一个兼具领土大国和人口大国的国家中,中央的作用有时非常有限,客观条件的制约使得它无法事事亲力亲为,反倒必须高度倚赖地方的配合才能实现治国理政的总体目标。即便称政府或国家是法治发展的真正发起者、领导者和推动者,那也主要是指地方政府意义上的“政府”或“国家”。另一方面,尽管“社会演进型”模式主张推动法治发展的真正动力在于民间的社会力量而非政府,但政府绝非在这种模式中完全消失了。相反,它只是转化成了一种消极的回应型政府,其主要职能在于为人们的自发性实践和创造性活动提供稳定的激励结构和及时的制度化确认。但这样一来,地方而非中央自然就成为了“社会演进型”法治模式能否运行成功的关键,因为地方政府身处行政管理和公共服务的第一线,与基层社会和民间力量保持着最直接的紧密联系,如果说历史证明“我国国家建设的真正活力在于不断探索和充分尊重实践”,那么这个实践探索的主体必然是“与基层群众保持直接联系的地方”。

  显然,正是因为“地方”在当代中国的法治建设中如此重要,近年来才会有越来越多的学者选择将“地方法治”作为研究主题,从概念证成、结构要素、路径选择、评估机制、分析框架等多个角度切入,试图对法治建设过程中的地方维度加以系统性的理论关照和学理探究。相比于上述研究,本文尽管仍以此作为主题,但关注对象在更大程度上与地方法治背后的中央与地方关系(以下简称为“央地关系”)制度背景有关。如果说“地方法治”这种提法尚具有一定价值和意义的话,它就必然是一种不同于以中央为主导的“国家法治”的另类状态和模式,它的产生和发展也必然在很大程度上要受制于中央与地方之间的关系。换言之,这种关系“决定了地方法治的制度内容及实践模式”。进而,若是地方法治背后的央地关系背景具有如此大的重要性,那么,对于这种制度背景以及相应的地方法治之具体属性的进一步考察和揭示,也就成为了本文的主旨所在。

  一、治理规模、治理负荷与行政发包制

  大体上,本文所谓的“治理规模”,主要是指“国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容”,而在具体构成上则包括了三个方面,一是国家的物理空间和人口规模,二是治理形式,三是治理内容。进而,从这三个方面出发,我们就可以对当代中国国家治理的现状形成三个基本认识:首先,从物理空间和人口规模来看,当代中国的国家治理显然属于一种超大型国家治理。恰如汪晖所言,“在21世纪,中国是这个世界上唯一一个将前19世纪帝国的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会”,悠久的历史传统遗留下来一个地域辽阔、人口众多、民族多元和区域发展不均衡的治理现状,领土面积居于世界第三和人口总量高居世界首位这两大众所周知的事实,决定了当代中国的国家治理从治理规模角度视之,一个更为恰当的参照框架应该是针对整个欧洲这样的洲际治理。其次,从治理形式来看,基于历史、文化、政治等多重因素的考虑,对于超大型国家的治理被放置在中央集权单一制的结构框架下展开。这就意味着,从中央到地方建立起了一个层级链条漫长、等级结构分明的官僚组织体系。其中,中央政府成为了最高的决策权威,而各级地方政府相对而言只拥有执行权威,是相对于作为委托人的中央政府而言的逐级代理人;后者的权力来源于前者的授权,始终需要在前者设定的目标和范围内行事,并不存在地方自治的制度化空间。最后,从治理内容来看,由于当代中国的政治体制仍然属于一种“后全能主义”意义上的“党政体制”,这就决定了在国家与社会之间的具体关系上,前者目前仍然在与后者的力量对比中占据着明显的主导地位。进而,社会自组织力量的发育不良和相对匮乏,就导致了在几乎所有公共物品的生产和提供方面,需要完全由国家出面来加以组织和安排。这必然产生的一个局面就法小宝


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