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论建立全国人大会议统一表决制度
【作者】 谢维雁;段鸿斌【写作年份】 2017
【文献分类】 国家机构组织法【关键词】 全国人大;表决;统一表决制度
【全文】法宝引证码CLI.A.098710    
论建立全国人大会议统一表决制度

谢维雁;段鸿斌


【摘要】作为人民民主权利实现的重要通道和最高国家权力机关议事规则的组成部分,全国人大会议表决制度经历了初创、确立与发展成熟三个阶段。但现行全国人大会议表决制度仍存在规定过于分散、制度不完整、一些规定不明确等诸多问题。通过修改全国人大议事规则,建立全国人大会议统一表决制度,已经成为推进我国民主政治与法治国家建设的关键环节。
【关键词】全国人大;表决;统一表决制度

  
  所谓表决,是指三人以上的群体(团体)组成人员就某待决提议(议案),以举手、投票等方式表达赞成、反对或弃权的意见,最终根据多数意见做出决定的活动。广义的表决广泛存在于人类各种活动领域。狭义的表决尤指议会和民主选举中的表决制度。今天我们使用的“表决”一词多指后者。表决意味着参与表决的主体地位平等并能够独立表达自己的意志,而这正是民主政治最本质的基础。表决在本质上是一套高效的程序机制,通过“多数决”原则,它在无法通过劝说(表决前的辩论其实质就是一种劝说)达成一致意见时采用的“过滤”装置,通过这个装置“过滤”掉少数意见并形成多数意见。这一方面实现了表决的意见聚合功能,另一方面也实现了表决的合法化功能,后者是少数意见服从多数意见的基础。韦伯曾说,“只要‘表决’作为创立或改变制度的手段是合法的,那么往往是少数人的意志得到形式上的多数,而多数人服从,即多数化”。[1]在表决中,一致赞成或一致反对的情况都非常罕见。通常情形是,赞成与反对(有时还有弃权)的票数达到一定比例,而法律明确规定达到某一比例表决产生某种法律效果,如多数国家的法律均规定普通法律案在议会获得半数以上多数即通过,而宪法修正案需三分之二或四分之三多数通过。即便议案未获通过,但其得票率仍反映了民意的认同度,这会成为政府或政党未来政策制定甚至行动的重要依据。同时,表决不是一次性的,而是定期进行的。持不同意见或相反意见的人在未来仍然有机会将他们的意见再次付诸表决,而无须通过暴力或革命的方式来解决分歧。这是他们不赞同多数意见却又能接受并服从多数意见的根本原因。通过表决解决意见分歧并形成多数意见,是人类社会迈向民主的关键步骤。可见,表决是民主政治的“命门”,没有表决制度就没有民主。
  表决制度是现代民主制度的基石。设计一套科学、合理、高效的表决制度是国外议会制度的核心。在我国,对全国人大会议表决制度的研究始于上世纪90年代。但到目前为止,成果主要集中于操作层面如表决的具体程序、表决的具体方式等方面的零散研究,尚未有对完整意义上的表决制度应包含的内容及如何建立统一表决制度等进行深入的研究。鉴于全国人大会议表决制度发展至今的基本脉络及存在的主要问题,本文尝试提出建立全国人大会议统一表决制度的主张。
  一、一个初步分析框架:现代表决制度的构成要素
  要研究如何完善表决制度或者是如何建立一个完整意义上的表决制度,我们需要对表决制度进行分解,以便能够弄清楚表决制度到底包含哪些具体内容,这将为我们对我国人大现行表决制度的分析及我们最终提交的对策建议设定一个框架。本文随后的讨论将限定在这个框架之内。
  围绕表决所形成的一系列规则即表决制度。表决一般都是在会议中进行的,因此表决制度也可称为会议表决制度。表决制度被广泛运用于国际组织、国家议会的议事决策和立法活动中。表决制度一般集中规定在议会的议事规则中,表决制度的核心内容往往也规定在宪法中。民主政治比较稳定的国家的议会,一般都有一整套成熟、稳定的表决制度。我国全国人大的表决制度以宪法中的表决条款为基础,规定于人大议事规则及相关法律中。
  通过观察各国表决制度的实践,我们认为,表决制度大体上应包括以下几个方面相互联系的内容:
  (1)表决主体制度。表决涉及到三个方面的主体,一是组织表决活动的主体,如议会组织议会会议中的表决,美国总统选举机构组织美国总统的选举,我国全国人大和全国人大常委会各自组织自己会议的表决。二是表决活动的主持者,如我国全国人大的表决由全国人大会议主席团主持,全国人大常委会会议表决由全国人大常委会委员长主持等。三是有权参与表决投票的人员范围。对于全国人大会议上的表决而言,全国人大所有代表均有权参加投票表决;而对于全国人大常委会会议上的表决而言,所有全国人大常委会委员均有权参与投票表决。没有会议组织者、会议主持者,普通参与投票表决的人员无法自行进行投票表决。完整的表决主体制度还应该包括对表决主体参与表决和行使表决权的法律保障制度。1992年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定,“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。”(第29条)
  (2)多数决原则与表决基准制度。多数决原则即依多数意见作出决定,这是表决的前提。美国著名学者科恩将民主中的多数决原则称为“多数裁定规则”。他认为,“在所有决议规则中,多数裁定规则是最普遍和最重要的”。[2]但科恩担


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