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行政诉讼原告资格的多层次构造
【作者】 陈鹏【写作年份】 2017
【文献分类】 行政诉讼法
【关键词】 行政诉讼;原告资格;合法权益;利害关系;行政相对人;客观诉讼
【全文】法宝引证码CLI.A.0101569    
行政诉讼原告资格的多层次构造

陈鹏


【摘要】我国实定法从未以某种一般性标准统合行政诉讼原告资格的所有情形。当前理论界和实务界倾向于宽泛地理解“利害关系”标准的适用范围,但将该标准适用于某些类型的案件,颇有错位之感,且易使该标准的解释走向混乱。从当前实定法出发,应将行政诉讼原告资格区分为三个层次,即行政相对人的原告资格、行政行为相关人的原告资格以及基于客观诉讼契机的特殊情形。行政相对人通常具有原告资格,但对于不履行法定职责的案件,应区分不同情况;行政行为相关人的原告资格可以以利害关系标准为基石,借助保护规范理论予以判断;原告资格转移、行政公益诉讼以及受害人诉讼,则更适于作为客观诉讼加以把握,但对于何种案件属于受害人诉讼的认定不应过于宽泛。
【关键词】行政诉讼;原告资格;合法权益;利害关系;行政相对人;客观诉讼

  

  引言

  自1989年《行政诉讼法》颁布实施以来,受案范围和原告资格作为行政审判程序的启动要件,一直备受理论界和实务界关注。就行政诉讼的受案范围而言,伴随着相关司法解释的颁布以及个案裁判的发展,法院的认知逐渐突破列举主义的藩篱,向着概括主义迈进,修改后的《行政诉讼法》将旧法兜底条款中的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”扩展为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”,更为受案范围的概括主义认知提供了解释论基础。[1]可以说,受案范围正在逐渐退出行政审判启动要件的核心地带,而相比之下,原告资格的重要性则愈加凸显。

  既有的关于行政诉讼原告资格的探讨,大体沿着两个方向展开:第一个方向是从实定法所使用的概念出发,探讨判断原告资格的一般性标准。例如,何为“合法权益”,何为“法律上利害关系”或“利害关系”,如何理解起诉人“认为”行政机关的行政行为侵犯合法权益等;另一个方向则是探讨个别类型案件当中的原告资格问题。例如公平竞争权人诉讼、受害人诉讼、政府信息公开诉讼、行政公益诉讼中的原告资格,以及诉讼资格转移状态下的原告适格性问题等。然而,既有的研究并未妥善回答这样一系列问题:一般性判断标准与各个特殊类型案件当中的原告资格究竟是何种关系?能否借助一般性标准,判断不同类型案件当中的原告资格?如果一般性标准不能普遍适用于所有案件,那么应当如何体系化地理解行政诉讼的原告资格?本文试图对一般性标准的适用范围加以厘定,在此基础上构建出更为规整的关于行政诉讼原告资格的规范体系。

  一、行政诉讼原告资格在实定法发展脉络中的规范特性

  不少学者将我国行政诉讼原告资格的发展历程归纳为某种一般性标准线性演进的过程,例如将这种过程描述为从“无标准时期”到“法律规定标准时期”,再到“合法权益标准时期”,[2]进而发展到“利害关系人标准时期”,[3]或者从行政相对人阶段到法律上利害关系人阶段,再到利害关系人阶段。[4]但这种描述是否契合实定法在发展过程中所彰显出的规范特性,需要予以验证。

  (一)旧《行政诉讼法》与《贯彻意见》实施阶段卧槽不见了

  按照旧《行政诉讼法》41条的规定,公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件是“认为具体行政行为侵犯其合法权益”。同法第24条还确立了有权提起诉讼的公民死亡,以及有权提起诉讼的法人或其他组织终止之后,原告资格转移的制度。最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《贯彻意见》)并没有明确地指明原告资格条款的解释方向,只是规定了在有权提起诉讼的公民死亡的情况下,可以代为提起诉讼的近亲属的范围。

  可以说在这一时期,按照立法者的设想,对于多数行政诉讼案件,原告资格的判断标准是相对统一的,即以行政行为侵犯起诉人自身的“合法权益”为标准。尽管存在原告资格转移的特殊情形,但按照立法实务工作者的理解,规定原告资格转移的主要原因是,“近亲属与死亡的公民,承受权利的法人和其他组织与终止权利的法人或者其他组织有财产上的承继关系”,因此,“为了保护近亲属、承受权利的法人或者其他组织的继受利益,法律赋予其原告资格”。[5]此外,按照《贯彻意见》37条的规定,如果复议机关撤销了原治安处罚决定,则受害人有权向人民法院起诉。关于这一条款,虽然起草时有不同意见,但之所以最终规定法院应当受理,是由于1986年颁布的《治安管理处罚条例》39条也有类似的规定。[6]而《治安管理处罚条例》的这一条文,当时也被立法实务界人士认为与保护受害人的合法权益相关,即是说,之所以规定受害人的诉讼资格,是因为违反治安管理的行为损害了受害人的合法权益,因此受害人“有权要求得到法律保护,使违反治安管理的行为受到应得的制裁,使自己受到非法侵害的合法权益得到合理补偿。”[7]

  然而不能忽视的是,彼时实定法对于原告资格的规定,已然呈现出了超越以救济当事人合法权益为宗旨的主观诉讼,进而在一定程度上迈向以维护客观法秩序、监督依法行政、保护社会公共利益为目标的客观诉讼的迹象。例如,在原告资格转移这一问题上,立法者并没有固守于救济权利承受人的合法权益。为死


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