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规模与内部治理:中国法院编制变迁三十年
【作者】 刘忠【写作年份】 2012
【文献分类】 法院【关键词】 规模;科层化;事权扩大;政治后果
【全文】法宝引证码CLI.A.075545    
规模与内部治理:中国法院编制变迁三十年

刘忠


【摘要】中国法院编制从1978-2008扩展了5.5倍,法院内部编制规模的激增,导致中国法院内部出现坚硬的科层化。这不仅导致结案上的内卷化,而且使整个法院、法官被接受性降低。传统对策均将案件数量增加作为因果性前提以进行应对,但实际导致法院规模扩大的真实原因在于法院事权的扩大。司法的边界划定,不仅是一个司法问题,而且是一个政治问题。
【关键词】规模;科层化;事权扩大;政治后果

  晚近以来,程序正义理论的一个基本命题认为只有经由“中立第三方”主持、双方当事人平等对抗下的三角结构,所得出的结论才是唯一可接受的结[1]。其方法论立场系出于自然科学:古典物理学为便利研究,将运动中的物体如赛马、帆船等视为一个可以不考虑大小,无体积、形状的“质点”(mass point),从而引入几何学坐标系进行计算。近代以来,人文、社科研究受自然科学研究方式影响甚重[2]。然而,人文、社会研究中,这种方式的物理简约却可能自我斩断能对事态作出真正有力的解释的因果关系项。


  将法院看作一个“质点”在程序法内跃动,忽略了法院是一个有着复杂的内部结构关系的组织,忽视了法院的构成尤其是编制规模导致的内部治理所产生的组织内行为会对组织外程序的产生决定性的影响。


  本文对三十年(1978-2008)中国法院编制规模作出尽可能细致的数据变化描述,以此为逻辑起点,在“内部组织结构——外部程序行为”这一视域下,展开对以下问题的初步分析:


  政治治理观念转型,将更多公共治理职能转移给法院担当,由此导致的三十年法院编制规模巨观化,使得法院内部组织出现了非预期的后果,即表象上的日趋坚硬的科层化,及由此所导致的结构上的困境,即司法行为的作出,被内部组织样态所决定,产生巨大的负外部性,原本期望的国家政治治理方式转变目标恰恰因追求目标的手段自身而被削弱。在学理上,以法院为中心的法治化新叙事,获得了正当程序理论“中立第三方”命题的理论支持。在不反思这一命题的前提下的诸种对策,被1998年以来的司法改革经验证实效果不彰。法院编制激增,不仅带来司法效率问题,也导致了新的“宪政时刻”问题。


  一、三十年(1978-2008)编制变迁


  机构编制规模,是一个机构事权大小与制度内地位的重要根据。1951年时任中央政治局委员、国务院副总理、政务院政治法律委员会主任董必武曾提议为法院增编。[3]1954年即将出任最高法院院长之前的董必武再次呼吁说:法院只有三万多人,还需要有三万人左右。[4]但计划经济的建立、统购统销的完成、多种产权形式的萎缩和逐渐消失,使得法院无以有大编制的社会需要。1955年的编制方案规定最高法院现有编制404人,要减少编制111人,达到293人。[5]1955年整编后的最高法院编制草案实际人数为265人。[6]


  以1978年12月的中央工作会议和十一届三中全会为拐点,中国政治开始了由“人的改造”来建设新社会,到“行为规制”的转变。中共中央全会上第一次提出“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”[7],标示着司法从政治边缘要逐步被推进至前台。1979年6月五届人大二次会议上,一次即通过包括《刑法》、《刑事诉讼法》两部基本法律在内的七个法律。为此,中共中央副主席、全国人大委员长叶剑英说“我们必须调集足够数量的优秀干部充实司法部门。”[8]最高法院院长江华据此提出“建议把法院系统现有人员由五万八千人,在今后两三年内分期分批地增加到二十万左右。”“干部的来源,可从党政机关选调一部分,原来做过法院工作的归队一部分,从城市高中毕业的知识青年中择优招收一部分。在今年下半年内,先调配一批优秀干部,增加五万人,充实和加强法院的审判力量,以应急需。”[9]邓小平明确的支持了增编进人的作法“现在我们能担任司法工作的干部,包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察,起码缺一百万。可以当律师的,当法官的,学过法律、懂得法律,而且执法公正、品德合格的专业干部很少。”[10]


  此后,最高决策层扩充政法机关人员的既定政策,在历次伤筋动骨的机构改革、裁军、人员分流运动中都没有变动,反而是呈现了其他党政军机构缩编,法院增编的反向趋势:


  从1970年代中后期开始,根据邓小平的指示,军队大规模“消肿”[11]。军转干部中“需要分配工作的约有××万人”[12]“这批转业干部的去向主要是充实政法战线,分配的数量一般应占省、市、自治区接受总数的百分之五十左右(司法和公安系统各占百分之二十五左右)。”[13]


  从1981年到1984年,扩大政法队伍,增编进人成为各级组织、人事、编制部门的重要工作。1982年初彭真主持起草的《中共中央关于加强政法工作的指示》中指示“扩大、充实、整顿和提高政法队伍,争取在一九八二年内取得决定性的进展。中央决定,在一九八一年到一九八四年的四年内,有计划地分期分批把政法队伍从现有的××××万人扩大到××××万人。” [14]


  这一时期法官数量的增


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