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论人大监督规范性文件之审查基准
【作者】 李云霖【写作年份】 2014
【文献分类】 中国宪法【关键词】 比例原则;审查基准;规范性文件;指导案例
【全文】法宝引证码CLI.A.089894    
论人大监督规范性文件之审查基准

李云霖


【摘要】宪法立法法与监督法等确立的人大监督规范性文件的审查基准存在合法性标准简单化、合理性标准抽象化以及操作性标准漏洞化等问题,成为制约规范性文件备案审查健康发展的瓶颈之一。在借鉴作为宪法原则的比例原则内涵的三重审查基准基础上,人大监督规范性文件应建立“二领域三阶层”的审查基准,从而更好地适应新时代的法制统一和完善全国人大及其常委会宪法监督制度的要求。
【关键词】比例原则;审查基准;规范性文件;指导案例

  

   成文法律、司法解释与指导案例并行时代的到来、“重大改革须于法有据”背景下授权立法的增多,以及立法法修改后282个设区的市将可能获得立法权等因素的叠加,法律体系内部的协调统一工作不仅提上了议事日程,而且成为推进法治中国建设不可回避的关键环节。人大对规范性文件的备案审查虽然是我国最有权威的法制统一机制,但我们不得不面对的是,该制度在理论与实践中依然存在许多不足,审查基准缺失就是关键问题之一。备案审查实务工作部门虽然结合审查实践对审查基准加以充实或填补,但也难以掩饰该工作的困境。如2010年至2013年,公民、社会团体、企业事业组织提出审查建议的情形不为外界所知;2009年和2010年,全国人大常委会对报送备案以及申请审查的行政法规、地方性法规和司法解释的结果未作公布;自2011年起,对报送备案以及申请审查的行政法规、地方性法规和司法解释的数目加以公开,但审查的详细结果依然没有透露。[1]审查基准是规范性文件审查制度中最为重要与核心的内容,建构与我国实际相契合的规范性文件审查基准对我国法律监督制度的发展具有非常重要的意义。

   一、人大监督规范性文件的审查基准之现状

   (一)人大监督规范性文件审查基准之发展

   人大监督规范性文件的审查基准建立在宪法立法法、监督法的基础上,它是指全国人大对其常委会发布的规范性文件,全国人大及其常委会对国务院、最高人民法院、最高人民检察院发布的规范性文件,地方各级人大及其常委会对其产生的政府、法院、检察院和下一级人大及其常委会发布的规范性文件进行监督时所秉持的标准。在我国规范性文件审查制度的发展历程中,通过建国至今不同的宪法与法律法规规定,可以依稀找到规范性文件审查基准发展的轨迹。我国1954年宪法中规定的“全国人大常委会撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”以及“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”分别采用了合法性与合理性标准。我国1975年宪法则没有类似规定。我国1978年宪法规定,全国人民代表大会常务委员会有权“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。可见,该宪法仅规定了合理性标准,而且监督对象仅限于省级国家权力机关的决议。我国1982年宪法规定了合法性标准与合理性标准,分别体现在其第62条、第67条、第89条、第99条、第104条、第108条中的“不抵触”或“不适当”等用词上,监督对象包括各级国家权力机关和各级国家行政机关的规范性文件。

   宪法上的监督标准为法律作出细化规定奠定了基础,立法法、人大常委会监督法、地方组织法对合法性标准与合理性标准分别加以了完善,并将各种应当改变或撤销规范性文件的情形加以具体化。这主要体现在立法法87条与人大常委会监督法第30条上。需要指出的是,法律在具体化过程中将人大监督范围不断扩大,即将“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释”和“下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令”纳入监督之毂。同时,根据人大常委会监督法第29条“省级人大常委会对审查、撤销地方人大及其常委会以及政府制定的规范性文件的程序作出规定”的授权,地方权力机关制定的有关规范性文件备案审查的地方性法规或内部工作程序中也都包含了审查基准。除省级人大常委会制定了有关地方性法规以外,一些有立法权的较大的市人大常委会制定的相关地方性法规也有审查基准的规定。

   (二)人大审查基准适用的规范性文件范围

   规范性文件是一个在不同的语境中有不同含义的词汇。[2]纵观各论著中的阐述,规范性文件内涵有的立基于一部法律之上,如监督法、行政诉讼法等,有的立基于立法、行政、司法三权的划分之上,有的立基于是否具有法律效力之上,但大都只是窥见到规范性文件的部分内涵,与我国的制定法联系不大,由此陷入了“一个概念,各自表述”的僵局。观察我国制定法用语中的“规范性文件”有助于厘清其丰富的含义。在全国人大的法律法规数据库输入关键词“规范性文件”,在现行的法律及有关问题的决定中7件有“规范性文件”的用语,中共中央、国务院法规及文件中6件有“规范性文件”的用语,司法解释及文件中62件有“规范性文件”的用语,部委规章及文件中285件有“规范性文件”的用语。[3]“规范性文件”根据其法律效力可以分为两大类,即法源类规范性文件与非法源类规范性文件。法源类规范性文件是指法律[4]、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和政府规章以及最高人民法院和最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法


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