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检察公益诉讼的司法实践与理论探索
【作者】 刘艺【写作年份】 2017
【文献分类】 诉讼法学
【关键词】 全国人大常委会;公益诉讼人;检察公益诉讼;行政公益诉讼;利益格局
【全文】法宝引证码CLI.A.099344    
检察公益诉讼的司法实践与理论探索

刘艺


【摘要】检察机关保护公益的实践探索经历了以原告身份代表国家提起民事诉讼、督促责任主体提起诉讼以及检察机关提起公益诉讼三个阶段。由检察机关提起公益诉讼既是长期司法实践探索的进化版, 也是基于中国国情的独特选择。这项制度在当下具有本土成长条件和现实需求。检察公益诉讼试点开展一年多来,取得了良好的政治、社会和法律效果。新阶段的探索已经建构了检察公益诉讼的基本制度框架,并在检察机关的诉讼地位、监督对象的认定标准、起诉条件与举证责任、诉讼请求与判决类型、诉讼程序等方面有突破性的进展,但仍需完善行政公益诉讼附带民事公益诉讼机制、刑事附带民事公益诉讼机制及行政执法与刑事司法的街接等问题。
【关键词】全国人大常委会;公益诉讼人;检察公益诉讼;行政公益诉讼;利益格局

  
  2014年10月23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。[1]7月2日,最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》[2](以下简称《试点方案》)。自此,检察机关作为“国家力量”登上了公益诉讼的舞台,我国公益诉讼的探索进入了一个新的发展阶段。检察公益诉讼试点[3]之初遭到了实务界和学术界部分人士的质疑,然而百川赴海并非无痕可寻,而且授权试点本身就蕴含着探索尝试的意味。这一探索是基于我国国情的独特选择[4],正确认识检察公益诉讼制度必须要有本土意识、整体观念并对之进行历史评价。
  一、检察公益诉讼司法实践的探索历程
  全国人大常委会授权试点的开展并非检察公益诉讼制度探索的起点, 而是一个新的发展阶段。早在上世纪90年代,检察公益诉讼就已经有了相应的司法实践。从某种程度上来说,在我国公共利益保护机制匿乏的情况下,检察机关担负起了“公益守护人”的角色。这一司法实践探索历程大致可分为三个阶段:卡在了奇怪的地方
  (一)第一阶段: 以原告身份代表国家提起民事诉讼
  20世纪80年代末期,我国经济面临制度性的发展困境。1993年中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出经济体制改革总体方针是“转换国有企业经营机制,建立现代企业制度”,俗称“抓大放小”,即大中型国有企业推行现代企业制度,明晰产权;一般小型国有企业,有的可以实行承包经营、租赁经营,有的可以改组为股份合作制,也可以出售给集体或个人。出售企业和股权的收入,由国家转投于急需发展的产业。[5]在这一改革方针的指引下,大批中小型企业退出国有体制, 转变为非国有经济。短短几年的时间里,非国有经济在我国经济中的产出比重、就业比重和纳税比重快速增长。与此同时,企业改制中也出现了大量国有资产被廉价变卖导致国家利益受损的问题。河南方城县独树镇工商所就将价值六万余元的门面房以两万元的价格卖给私人,检察院接到举报后从职务犯罪侦査的角度进行调査,发现贱卖行为不构成犯罪, 但是如何防止行政机关低价变卖国家资产是摆在检察院面前的难题。由此, 检察机关进行制度创新, 以原告身份提起民事诉讼, 要求法院认定转让的民事行为无效。法院经过审査作出了认定合同无效的判决。[6]检察机关这一尝试产生了良好的社会效果,获得各方支持。据统计,从1997年到2004年,南阳市提起这类案件有79起,涉及国有资产流失案件56 起,环境污染案件12起, 垄断案件9起。[7]之后,河南省将方城县检察院的经验进行推广,在全省共提起了500多起类似案件,有效防止了两亿七千余万的国有资产流失。[8]当时,该类诉讼并不称为民事公益诉讼,而是检察院直接以原告身份提起的民事诉讼,目的是监督行政机关依法行使职权, 防止国有资产流失。
  (二) 第二阶段: 民事诉讼原告身份被终止,探索督促起诉制度
  “方城经验”逐渐在全国检察系统推广,但2004年最高人民法院在《关于恩施市人民检察院诉求张苏文返还国有财产一案的复函》中却叫停了检察院以原告身份提起民事诉讼的尝试。张苏文案的案情是:湖北恩施市检察院接到举报,恩施市一家国有石油公司经理张苏文租赁了该公司的加油站,侵占了一百多万元的国有资产。检察院在多次督促该石油公司提起诉讼主张权利未果的情况下,于2001年11月26日以原告身份起诉张苏文。湖南省高级人民法院针对检察机关是否有原告资格的问题请示最高人民法院,最高人民法院在张苏文案复函中指出检察院以保护国有资产和公共利益为由,以原告身份代表国家提起民事诉讼, 没有法律依据, 此案不应受理, 如已受理,裁定驳回起诉。[9]最高人民检察院随后出台《关于严格依法履行法律监督职责推进检察改革若干问题的通知》, 明确规定“检察机关不得对民事行政纠纷案件提起诉讼。近年来一些地方检察机关试行了提起民事行政诉讼,鉴于这一做法没有法律依据,尚需进一步研究和探索,今后,未经最高人民检察院批准


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