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诉权告知与行政诉讼起诉期限
【作者】 黄涧秋【写作年份】 2016
【文献分类】 行政诉讼法
【关键词】 诉权告知;行政诉讼;起算期限;起算点;行政程序
【全文】法宝引证码CLI.A.095173    
诉权告知与行政诉讼起诉期限

黄涧秋


【摘要】行政机关进行诉权告知成为行政诉讼起诉期限的起算点,是由司法解释逐步确立的。在新《行政诉讼法》建立新的起诉期限制度以后,该项制度面临着是否继续适用的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第41条实质上是在法定标准以外增加了新的起算点,针对所有的行政行为,行政机关如未履行告知义务,法院一般直接适用两年的起诉期限,除非有特殊情形的推断。新法施行后的司法实践中,法院叠加适用或者选择适用两年期限和新的6个月期限。基于诉权告知制度在我国行政程序法中的地位,我们有必要对诉权告知与起诉期限之间的相关性进行检讨,并且对其适用范围进行类型化改造。
【关键词】诉权告知;行政诉讼;起算期限;起算点;行政程序

  

   行政诉讼的起诉期限决定了当事人可以对行政行为进行司法救济的条件,同时限制法院可以对行政行为进行司法审查的权限,是行政诉讼一项重要的法律制度。起诉期限制度的设计既要保护当事人的诉权,又要维护社会秩序的稳定性,其性质必然涉及行政行为效力理论和法的安定性原则。[1]

   在起诉期限的计算上,我国的《行政诉讼法》确立了以知道行政行为作出的时间作为起算点的基本模式,但是,最高人民法院在司法解释中又引入了诉权告知(包括告知起诉期限,下同)这一新的变量,并且为各级法院的司法实践严格贯彻。

   2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》对行政诉讼起诉期限制度进行了修订,那么,在《行政诉讼法》实施25年后的今天,行政诉讼法律制度处在新老交替的历史转折点,诉权告知是否仍然应当作为行政诉讼起诉期限的决定因素,值得我们进行深入的反思和探讨。

   一、行政诉讼起诉期限纳入诉权告知因素的源流

   1989年《行政诉讼法》第39条确定了起诉期限的基本规则:“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外。”由此,起诉期限的起算点以当事人知道行政行为的作出为基准,行政行为的作出构成诉因。另外,该条的但书条款在本质上是一种法律保留条款,即起诉期限的例外只能由法律规定。

   1991年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)首次将诉权告知问题纳入行政诉讼起诉期限的决定因素,其第35条规定:未告知当事人的诉权或者起诉期限,致使当事人逾期向人民法院起诉的,其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算,但逾期的期间最长不超过1年。在此基础上,2000年的《若干解释》)第41条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”

   《若干解释》第41条在实质上于《行政诉讼法》之外增设了一种新的起算点。当年,最高院的基本观点是:法律要求完整的行政行为包括行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限。行政机关作出行政行为时,应当告知相对人诉权和起诉期限。[2]对此,本文以为,姑且不论我国现行实定法上有没有设定所有行政行为必须附带诉权告知这一普遍性义务,[3]即使诉权告知确实已经成为法定义务,行政机关没有进行诉权告知是否必然引起相关行政行为在起诉期限上的后果,也即行政机关在行政程序法上的义务与其在《行政诉讼法》上的地位是否存在必然的相关关系,最高院实际上没有提供具有说服力的支撑。更为重要的是,与《若干意见》35条相比,《若干解释》第41条剥离了前者关于“致使当事人逾期向人民法院起诉的”的适用条件,使得两年起诉期限的适用更为刚性,而行政机关未进行诉权告知与不适用法定3个月起诉期限的法律后果之间的因果关系变得更为直接。

   2014年修正的《行政诉讼法》第46条对起诉期限设定两款,第一款为“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款为:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”显而易见,第二款将《若干解释》创设的第42条关于最长期限的规定予以纳入。而与此形成鲜明对比的是,《若干解释》第41条并没有一并被吸收进新法。对此,最高院江必新主编的《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》中指出,新法是有意排除未告知诉权的情形。其考虑因素有二:一是当年要求行政主体告知诉权及起诉期限的立法背景,随着《行政诉讼法》的二十余年的实施和推进,目前已经不复存在;二是未告知诉权不是行政行为成立或者生效的要件,在实践中难以判断。[4]由此可见,当年《若干解释》新设起算点,主要是基于当事人对于诉权和起诉期限的认知程度不足,《若干解释》以此来倒逼行政机关在行政行为中进行告知。

   但是,在《行政诉讼法》施行至今的当下,该制度可能不具有存续下去的现实背景。此外,江必新主编的《


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