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解困行政审批改革的新路径
【作者】 沈岿【写作年份】 2014
【文献分类】 行政法学【关键词】 行政审批;改革路径
【全文】法宝引证码CLI.A.082824    
解困行政审批改革的新路径

沈岿


【关键词】行政审批;改革路径

  

   一、问题:运动化、形式化痼疾犹在

   现下最近一轮的行政审批改革,[1]在上届和本届中央政府的强力推动之下,一时成风起云涌之势,通过媒体频频出入于公众视野,且尚未表现出减弱的迹象。[2]然而,新政引起的兴奋、聒噪、混乱,也容易让人罔顾或遗忘历史,以至于无法辨清改革所面对的错综症结,草率地用某个时段内审批项目减少或下放的数量来确立改革的成绩,有意无意地重蹈冒进主义或形式主义之误区。改革的合法性、合理性、质量和效益,不免引发疑惑。

   例如,在此轮改革之中,环评审批的减少和提速,获得不少地方的青睐。简化审批程序,压缩审批时间,成为普遍采取的措施,有的地方“报告书审批从60天缩短到5天;报告表审批从30天缩短到2天”。而环评审批在许多建设项目上的豁免,也被认为是促进经济活力或者改善民生的重要举措。福建省环保厅免除了“道路养护、单纯路面改造等 42 类民生基础工程的环评审批”,台州市“对诸如软件研发类、户外广告类、农村宅基地建设等环境污染少的项目免于环评审批手续。”[3]可是,根据现行有效的《环境保护法》第13条第2款、《环境影响评价法》第25条,[4]环评审批并非审批机关可自由裁量是否豁免的事项。联想到地方政府仍然没有降温的招商热、投资热、建设热,而同时日益严重的环境恶化问题,如此存在合法性疑点的改革,又会带来怎样的效益呢?!

   在时间之轴上回眸,中国的行政审批改革,自上个世纪70年代末开端,迄今已有30余年。[5]其深嵌于中国总体的经济、社会和观念改革中,与后者同体又同步,艰难前行。这本身即意味着,它绝非一朝一夕、指日可望成功之事。更何况,行政审批改革被广泛喻为“政府的自我革命”,核心在于斩断政府过多伸向经济、社会的权力触须。然而,这些权力触须的去与留,牵扯盘根错节的政府/政府部门利益、特定集团/群体利益(包括特权者、企业、社会组织、消费者等)。[6]改革的潜在受益者与不利者不仅众多,而且在勾连和/或冲突之中,强力推进或阻止改革的启动与铺开。这是一场场各方利益争相角逐的战斗,任何类似于“政府为什么就不能壮士断腕”般的质问,都是简单、浪漫而又幼稚的。再者,放眼世界,政府为自身利益或特定群体利益所驱,动辄以经济、社会出现混乱失范、特定群体正当权益需受保护为由,站在慈父家长主义的立场上力行监管(亦称“管制”、“规制”),尤其是审批式监管,似乎是常见现象。中国政府亦在所难免。而在政府始终占据资源配置主导地位的情境之中,在人民于传统文化上习惯 “被管理”、于现代意识形态上习惯“被服务”的情境之中,政府监管及与之如影随形的行政审批权力,更是有着丰饶的滋生土壤。

   以上三点观察可知,行政审批改革其实是一件常态的工作。它关乎市场、社会的活跃性与安定性,关乎各种资源的配置或重新配置,关乎各方利益关系的维系或调整,关乎政府与市场、政府与社会、政府(部门)与政府(部门)之间变动的而非静态的界线。因此,它应当得到持续的、不间歇的、普遍的关注,而并不应该只是在领导重视之下才进行集中治理,并以量化指标的完成与否作为工作业绩。但是,30余年的改革历程却更多地展现为后者,以至于长期以来存在“行政审批运动化、形式化”的批评。[7]

   国务院行政审批改革表面上看似乎成绩显著。自2002年11月宣布取消第一批行政审批项目以来,截止2014年1月,共取消和调整行政审批项目2735项。然而,在这个数字下面,潜藏着许多耐人寻味的现象,于此择其二言之:

   (一)三股浪潮仍然是运动式改革

   国务院行政审批改革在11年进行了10批次的取消和调整,但这并不意味着改革已经实现常态化。2002年至2004年的3个批次,实为第一股浪潮。此后三年时间没有任何改革举措。2007年批次是第二股浪潮,只是浪头较低、一次而过,涉及审批数量也少。再时隔三年以后,才掀起第三股大浪。2010年至2014年1月,集中了6个批次。

   其中,自本届政府以来,2013年有三批、2014年1月又有一批,取消和下放的审批项目数目,如图1所示呈现出一种相对趋稳的曲线,似乎已有“论证清楚即决策”的常态改革之端倪。然而,这是否表示行政审批改革已经走上常规之道,尚难下断言。

   (二)运动缝隙之间难遏行政审批悄然无序滋长

   如果依照简单逻辑,对总量处于静止状态的行政审批,进行运动式的集中治理,若干次之后,自然也可实现重塑政府、为市场或社会松绑的目标。但事实终究不是如此简单的。在运动之余新生的行政审批,即便不能断言它们都是不适当的,也有相当部分是可质疑的。例如,《中华人民共和国船员条例》是由国务院制定的行政法规,于2007年发布、实施。这无疑在《行政许可法》生效施行(2004年7月1日)之后。而依据该条例设立的“船员资格临时特免证明签发”和“引航员注册审批”,却被2013年11月8日的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2013〕44号,以下简称“国发〔2013〕44号文”)取消了。短短6年时间,设立此两项审批的条件真地发生了重大变化、达到可予废止的情形,还是本就没有必要设立?同样问题可以指向被同一批取消的“大中型水利工程移民安置规划编制和移民安置


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