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论行政规范性文件司法审查标准体系的建构
【作者】 王留一【写作年份】 2017
【文献分类】 行政诉讼法
【关键词】 行政规范性文件;审查标准;解释基准;裁量基准
【全文】法宝引证码CLI.A.0100926    
论行政规范性文件司法审查标准体系的建构

王留一


【摘要】审查标准是关系到行政规范性文件附带审查制度的重要内容。当前我国理论与实务中的审查标准都存在着一些不足,或者过于宽泛、或者失之片面。行政规范性文件司法审查标准的重构一方面应当从纵向上将行政规范性文件的司法审查划分为权限审查、合法性审查和合理性审查三个层次。另一方面,应当从横向上将行政规范性文件区分为解释基准与裁量基准两种类型,然后分别构建不同的审查标准。由此最终形成一个完整的审查标准体系。在该体系的第一层次,解释基准的审查标准为权利义务标准,裁量基准的审查标准为约束力标准;在第二层次,二者的审查标准都是超越职权、违反法定程序以及与上位法相抵触;在第三层次,应当对解释基准适用解释不正确标准,裁量基准适用明显不当标准。
【关键词】行政规范性文件;审查标准;解释基准;裁量基准

  

  伴随着2014年行政诉讼法的修改,关于行政规范性文件是否应当纳入行政诉讼审查范围的争论终于暂时划上了句号,随之而来的问题转变为如何对行政规范性文件进行审查,而这其中最为关键的就是审查标准。因为审查标准就相当于产品质量标准检测中的检测指标,其设置与检测结果具有直接关系。如果检测指标过于粗放,不合格的产品就会通过检测进入市场。同理,如果法院对行政规范性文件进行审查时所采取的标准过于简单,其结果必然是大量备受争议的行政规范性文件轻易逃脱司法审查,从而导致行政规范性文件附带审查制度的功能预设落空。

  遗憾的是,以上担忧似乎正在成为我国司法审查的现实。当前法院所坚守的不抵触标准由于过于宽泛,导致行政规范性文件很容易就能够通过司法审查,从而限制了司法对于行政规范性文件监督功能的发挥。此外,理论上提出的各种审查标准也都过于片面,无法承担行政规范性文件的审查任务。对于行政规范性文件的司法审查要不要审查合理性问题,要不要审查事实问题,要不要审查程序问题等等,都仍然是聚讼纷纭、莫衷一是。澄清当前行政规范性文件司法审查标准的诸多难题,突破行政规范性文件司法审查实务的困境,恢复司法审查之于行政行政规范性文件的应有监督功能,迫切需要在理论上提出具有解释力的方案。本文尝试从案例入手,首先对当前我国司法实务和理论研究中的行政规范性文件审查标准进行考察,并揭示各自的不足与缺陷,然后追本溯源,从行政规范性文件的本质和类型出发探讨重构行政规范性文件司法审查标准的基本思路,最后根据这一思路建构具体的审查标准。

  一、行政规范性文件审查标准的理论与实践

  (一)司法实务中审查标准的不足

  所谓行政规范性文件司法审查标准即法院对行政规范性文件进行审查和判断时所遵循的准则。[1]对行政规范性文件司法审查标准的研究,首先需要考察司法实务中法院所采用的标准。

  1.不抵触标准[2]

不能给市场做人工呼吸

  在2014年行政规范性文件附带审查制度确立以前,虽然司法实务中并没有对行政规范性文件的正式审查,但在行政案件的审理过程中,对行政行为所依据的行政规范性文件的合法性作出判断却是不可避免的。有合法性判断就必然存在判断标准。因此,对司法实务中行政规范性文件的审查标准的考察就可以追溯至2014年之前。

  就全国层面而言,笔者通过梳理最高人民法院的公报案例发现,截至2017年3月1日,共有15个案件涉及到行政规范性文件的适用问题。但法院仅在其中的3个案例中对行政规范性文件进行了审查并表明了其所适用的审查标准,在其余案件中,法院或者没有对行政规范性文件进行审查,或者虽有审查但并未适用任何标准而直接认可了行政规范性文件的合法性。[3]在作出审查的3个案件中,有两个案件所适用的标准为不抵触标准,一个为是否有上位法依据标准(本文简称“依据”标准),具体如下图所示:

  最高人民法院发布的公报案例代表着最高人民法院的司法态度,同时也能在一定程度上反映我国法院对待某一问题的整体态度。由以上统计可知,当前我国法院审查行政规范性文件所采取的主要标准是不抵触标准。所谓不抵触标准是指法院在对行政规范性文件进行审查时,主要审查行政规范性文件是否与上位法相抵触。[7]这一标准主要存在着两个方面的问题:

  一方面,从一个国家法律体系的统一性和整体性角度来讲,下位法不与上位法抵触应当是所有法规范(这里指广义的法规范,包括正式法律渊源和非正式法律法规渊源)的共同要求。因此,这一标准几乎说是所有法规范的审查标准,并没有体现对行政规范性文件审查的特殊性。对于行政规范性文件是否超越权限范围、程序是否合法等问题都没有进行考量。而且由于行政规范性文件是非正式法律渊源,对司法不具有约束力,因此即使不与上位法抵触,法院也不一定需要适用。所以,不抵触标准根本无法满足对行政规范性文件司法审查的要求。

  另一方面,不抵触标准由于缺乏具体的内涵,因此,容易导致法院将不抵触标准中的“上位法”定义为上位法中直接而明确的法律规则,从而造成法院在遇到一些上位法没有就相关事项作出规定的行政规范性文件时,不予审


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