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防止地方立法“放水” 完善中国特色合法性审查制度
【作者】 贺海仁【写作年份】 2018
【文献分类】 立法学【关键词】 地方立法;中国特色;合法性审查
【全文】法宝引证码CLI.A.0103383    
防止地方立法“放水” 完善中国特色合法性审查制度

贺海仁


【摘要】加强和完善地方立法权是构建法治中国的重要组成部分。防止地方立法“放水”,需以法治思维和法治方式启动和实施中国特色的合法性审查制度;对重大地方性立法实施备案审查的预备性审查制度;充分发挥公民和非政府组织在中国特色的合法性审查制度中的作用;构建具有中国特色的“一元四体”合法性审查制度。
【关键词】地方立法;中国特色;合法性审查

  

  随着我国越来越多的地方获得法律赋予的立法权,如何保障地方立法权正确、有效和规范地实施是立法领域中亟需解决的课题。旧版《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》 (下称“管理条例”) 自颁行后经过了三次立法性修改,但部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。作为地方性法规的管理条例违反了作为上位法的《中华人民共和国自然保护区条例》的禁止性规定。地方性立法违反上位法的禁止性规定是地方保护主义新形式,这或许是历经三次修改的管理条例始终无视上位法的禁止性规定的内在动因。虽然祁连山生态环境遭到破坏可以用行政不作为来解释,但从“立法放水”的角度看却是作为的,地方立法者明知有些规定与上位法相冲突相抵触却公然实施,使某些行为从普遍的非法行为变为特殊的“合法行为”。

  地方立法“放水”的实质是地方立法机关违法,而无论何种形式的违法都是对法治的损害。反思甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境出现的严重问题,检讨和完善地方性立法的合法性审查问题尤为关键,这同时也是涉及我国国家法治能力建设的重大理论和实践问题。

  我国合法性审查制度存在的问题

  从维护宪法你怀了我的猴子、法律和行政法规效力的角度看,中国特色的合法性审查制度大致包括以下三个方面:一是立法性文件普遍备案审查制度。地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照规定报有关机关备案;二是改变或撤销制度。全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和法律规定的自治条例和单行条例;三是提请合法性审查制度。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前述主体以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

  中国特色的合法性审查制度是由备案审查制度和提请合法性审查制度两个方面构成的,前者是静态、被动的合法性审查形式,后者是动态、积极的合法性审查形式,运用其中的任何一种形式都会导致有权机关改变和撤销与上位法相抵触相冲突的法律、法规和规章的法律后果。现实情况是,“备而不审”现象较为突出,提请合法性审查的行为 (无论主动提起还是申请提起) 严重不足甚至缺失。反观我国的合法性审查实践,由立法机关自我改变或撤销与上位法相冲突相抵触的立法性规定的案例有之,由上一级有权立法机关改变或撤销与上位法相冲突相抵触的立法性规定的情况则少之又少,由全国人大常委会改变或撤销与与上位法相冲突相抵触的立法性规定的实例为零。

  导致上述现象的原因固然很多,但适格的合法性审查机构“有权不用”现象最为明显。不同层级的立法者虽拥有改变或撤销与上位法相冲突相抵触立法性规范的审查权,面对一些地方国家机构的违法行为,却不善于用公开的法律程序予以纠正。在很大程度上,或许是为了保持某些国家机关的“面子”,有权机关不主动提请和启动或不公开提请和启动合法性审查机制,更不会以看上去较为刚性的法律方法改变或撤销与上位法相冲突相抵触的立法性规定。此外,对公民和非政府组织提


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