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依法治国者及其培育机制
【作者】 程金华【写作年份】 2015
【文献分类】 法理学
【关键词】 依法治国;依法治国者;法治工作队伍;关键少数;党建;统战
【全文】法宝引证码CLI.A.093611    
依法治国者及其培育机制

程金华


【摘要】依法治国的落实依赖于有质有量的依法治国者,也就是那些手中有权力治国,并且直接处理国家法律事务或者影响国家法律事务处理的人。在中国,依法治国者包括两类交叉但并不相同的党政干部,即从事立法、执法和司法工作的“法治工作队伍”和作为领导干部的“关键少数”。中共十八届三中和四中全会所推动的本轮法治中国建设,尽管对法治工作队伍的法治素养培育进行了系统的顶层设计,并提出了“正规化、专业化、职业化”的远景目标;但是对于关键少数领导干部还是因循传统的做法,即通过业余的“学法用法”活动来逐步改善他们的法治素养。然而,近二十年的事实表明,领导干部在业余的学法用法,只能对他们的法治素养进行量上的改善,并不能实现质上的突破,因此也在结果上导致关键少数领导干部和法治工作队伍之间存在巨大的法治素养落差,并造成“依法”治国不得不屈服于依法“治国”。并且,这个落差有扩大的趋势。若使依法治国得以如愿实现,执政党应当通过党建、统战等工作机制在源头上改变关键少数领导干部的人才构成,让法律专业型党员在基层治理、党务工作(尤其是政法和纪检工作)中扮演更重要的角色,用多层次、多渠道的人才培育机制让法治工作队伍、普通党政干部和体制外法律职业者能够实现畅通流动,最终在中国实现“依法”和“治国”并驾齐驱。
【关键词】 依法治国;依法治国者;法治工作队伍;关键少数;党建;统战

  
  “我在党的十八届四中全会上讲过,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。这也就是我们党一直强调的,政治路线确定之后,干部就是决定因素。”
  ——习近平[1]
  近年来,尤其是中共十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)之后,之于法治中国建设,理论和实务界的主要思考是如何实现法治的问题。[2]这其中有三个维度的内容:法治建设的任务、实现法治的路径与落实依法治国的人。很显然,法治建设有哪些任务,一直是思考的重心,也最多被讨论——实践中,《决定》的内容已经被分解成多项需要落实的具体任务。而实现法治的方法与路径之前也被相对忽视,直到最近才慢慢有些讨论与思考——尤其是在司法改革领域的思考与探索。[3]在三者之中,人的因素尽管被提到,但也是最少被认真讨论的。正如题记所显示的,中共中央总书记习近平最近明确提出,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”,也就是要解决人的因素。菊花碎了一地
  那么,问题自然是,哪些是依法治国的人,这些人应当如何界定,又如何才能较好地培育他们的法治素养——尤其是其中的“关键少数”的法治素养,以实现依法治国的宏愿?在政治生活中,人的因素非常要,又往往被忽视。正如钱穆先生所言,“政治应该分为两个方面来讲:一是讲人事,一是讲制度。人事比较变动,制度由人创立亦由人改订,亦属人事而比较稳定,也可以规定人事,限制人事。……因为一国的政权,究竟应该交付与哪些人,这是第一义”。[4]习近平总书记也曾在讲话中提道,“治国之要,首在用人”。[5]在本文中,笔者结合执政党在最近十多年推进法治中国建设的工作,从执政党在新时期改善自身执政能力的角度,并结合历史与现实,讨论如何通过培育依法治国的人来实现法治中国。在文章结构上,笔者首先界定在当前中国的政治生态中,哪些人是依法治国的人,然后再分析已有的培育这些人的工作思路与限制,再而提出本文的建议,最后是简单的结论。
  一、依法治国者:“工作队伍”VS.“关键少数”
  在最宽泛的意义上讲,只要直接行使公共权力或者受委托行使公共权力的人——在中国的语境中被称为“党政干部”的人,都算得上依法治国的人(或者“依法治国者”)。当然,这样一个依法治国者的定义过于宽泛,对于理论和政策分析不太方便。在这里,笔者对此稍作限定,把依法治国者定义为那些手中有权力“治国”,并且直接处理国家法律事务或者影响国家法律事务处理的人。此处的“国家法律事务”,指的是立法、执法和司法活动。如此,在当下中国,依法治国者在外延上既包括国家的立法者、执法者和司法者,也包括在领导岗位上行使公共权力并影响国家法律事务处理的党政干部(俗称“领导干部”)。前后两者是高度交叉,但并不相互包含的群体。一方面,尽管中国目前的立法者、执法者和司法者都算是党政干部,但未必都可以称得上是领导干部,也不能包含所有领导干部。反过来讲,尽管在立法、执法和司法系统之内有相当一部分领导干部,但是在这些系统之外还有很多对国家治理起着事实上更为重要作用的领导干部,也就是落实依法治国的人。
  根据上述定义,本文对中国的依法治国者进行操作性的分类。分类有三个标准:
  第一个标准是看行使公共权力的岗位所在系统的性质,分为“立法、执法或者司法部门”和“党务及(立法、执法与司法之外的)政务部门”。立法、执法和司法部门,相对比较清楚。这些部门里的主体工作人员(未必是绝大多数)处理法律事务,是依法治国者。而党务及上述系统之外的政务部门,就


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