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德国行政诉讼中内部行为、程序行为的可诉性
【作者】 龙非【写作年份】 2018
【文献分类】 行政诉讼法【关键词】 行政诉讼;内部行为;程序行为;可诉性
【全文】法宝引证码CLI.A.0103335    
德国行政诉讼中内部行为、程序行为的可诉性

龙非


【摘要】德国行政诉讼中对于内部行为的审查标准,采取所谓主观目的或者法规范目的标准,而不以内部行为是否对外客观产生影响为标准;对于行政程序中的中间行为,也在行政程序法中明确予以规定,原则上不能单独作为司法审查的标的,以保障行政机关在行政程序中的主导者地位。这些裁判标准或者法律规定,体现的是司法权审查和干预行政权的边界,司法机关对行政权的自我运行保持充分的尊重,对行政权的监督采取克制的立场,以避免司法权过分干预行政权。这些理念对于更加客观理性地认知行政审判的功能和作用,具有重要的借鉴和参考价值。
【关键词】行政诉讼;内部行为;程序行为;可诉性

  

  随着行政诉讼法的修改以及立案登记制的实施,行政诉讼案件数量大幅上涨,修改后的行政诉讼法也更加强调法院对依法行政的监督力度。与此同时,如何理解行政执法和行政审判的固有规律和特点,如何把握司法权审查行政权行使的合法性的应然边界也成为十分重要的课题。内部行为与程序行为的可诉性的实质,就是法院在哪个时点、以何种方式,在何种程度上能够对行政权予以干预并审查其合法性。笔者拟以内部行为和程序行为的可诉性作为切入点,一窥德国法院在行政诉讼中对司法审查边界这一问题的理解和把握。

  一、行政内部指令的可诉性

  上下级行政机关之间的行政内部指令(verwaltungsinterne Weisungen)通常不满足行政行为的构成要件。[1]上级行政机关负有就其主管的行政事务对下级行政机关或者公务员进行指导的职权,这些行政内部指令毫无疑问也具有法律上和行政规制的特征,但其效力仅限于行政内部,而不具有对外的法律效力,从而不能构成行政行为。[2]比如,一个高速公路的拖车公司因其司机对高速公路救助修理场的员工实施了人身伤害而牵涉进刑事司法程序,市长对警察局下达命令,在该刑事程序尚未终结前,不得再给该拖车公司分配拖车任务。法院认为,该拖车公司应当以警察局为被告请求履行分配拖车任务的职责,而不能直接针对市长给警察局的命令提起撤销之诉。[3]

  行政内部指令不构成行政行为的直接法理依据,在于具有直接的对外法律拘束力是行政行为的基本构成要件。[4]虽然外部拘束力要件在学术界和实务界并无争议,但是在何种情况下行政内部指令能够具有了直接的外部效力,从而构成可撤销的行政行为,成为争议的主要问题。关于行政内部指令的效力外部化的判断标准,至今德国学界和司法实务界并未形成统一的认识,法院也不乏充满争议甚至自相矛盾的判决。不过,如果对法院和相关文献略作梳理,大致可以归纳出三种判断标准,本文将其称为客观效果标准、主观目的标准和法规范分析标准。

  (一)客观效果标准我我我什么都没做

  在行政法院早期的个别案件中,法院曾经认为行政内部指令是否具有外部效力,主要应当考察该指令客观上是否已经具有影响外部利害关系人权利义务关系的效果,而不问上级行政机关在作出指令时是否具有将其效力外部化的主观意思表示。[5]该判断标准可以称之为“客观效果标准”。

  比如1950年,在一起有害建筑材料许可禁令案中[6],上级机关对下级机关作出命令,对于使用某种存在火灾隐患的建筑材料的建设申请,一律不得颁发许可,结果迅速导致市场上该建筑材料被全部下架。斯图加特行政法院基于事实上的对外影响标准,认定上级机关的内部指令已经客观上产生了对外影响,可以直接作为诉讼标的。

  1961年,吕勒堡行政法院在一起律师维权案中就认定上级行政机关的指令具有外部效力。[7]该案中,由于该律师向行政机关提交的法律文件中包含攻击性的语言,上级行政机关指令下级机关对该律师提交的文件不再予以回复。法院认为,下级机关已经根据指令,多次拒绝了该律师提交的法律文书,上级机关的上述指令已经客观上对律师的执业权利造成损害。如果不认可该指令的外部效力,将无法实现有效的权利救济,法院裁定认可该律师有权针对上级机关的指令申请暂时权利保护。

  在1973年的一起指定驾驶测试场地案中[8],巴伐利亚州的驾驶协会指定原告经营的训练场为特定范围内的唯一驾驶测试场地。该范围内其他训练场的经营者对此指定行为不服,向州内政部长投诉。内政部长接到投诉后认为,驾驶协会这种指定唯一测试场地的做法已经违反了该州内政部关于禁止限制市场竞争的相关规定。州内政部长在将该意见回复投诉人的同时,也书面送达给了驾驶协会,并明确要求该驾驶协会取消对原告经营的训练场的指定,后驾驶协会将内政部长的意见转送给了原告。法院认为,如果内政部长的意见只是重申和阐明州内政部相关规定的要求和精神,则属于行政内部指令,但本案中其意见已经涉及对一个具体案件提出明确的处理意见,该行政内部指令已经具体化,故已经属于行政行为。

  客观效果标准并没有成为法院裁判的主流标准,甚至是被学术界最早否定的一种标准。在德国最具影响力的行政法学评注之一“科普/申克行政法院法评注”中就明确指出[9],无论行政内部指令事实上是否具有了影响公民权利的客观效果,也无论该行政内部指令是否直接要求下级行政机


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