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激励型监管信赖保护的立法思考
【作者】 李沫【写作年份】 2013
【文献分类】 行政法学【关键词】 激励型;监管;信赖保护;给付;立法
【全文】法宝引证码CLI.A.081425    
激励型监管信赖保护的立法思考

李沫


【摘要】为实现我国激励型监管的目的,激励型监管中相对人的信赖保护亟需立法强化。明确激励型监管相对人信赖保护的条件和方式是行政相对人获得信赖保护的基础和核心;明确行政主体撤销、废止或变更激励型监管的限制事由,可以防止行政主体的恣意;此外,激励型监管立法必须重视激励型监管撤销、废止与变更程序的构建。
【关键词】激励型;监管;信赖保护;给付;立法

   一、问题的提出


   激励型监管实质上是行政主体为实现监管目标而以经济诱因给付刺激行政相对人从事特定行为的具体行政行为。从法律属性看,激励型监管是一种行政给付,受行政法信赖保护基本原则的约束,在相对人具备法定的经济诱因给付条件时,行政主体不得拒绝给付,也不得任意撤销、废止和变更——“信赖保护原则是指应当保护相对人对行政作用适法性或存续性的正当信赖的原则。这种原则在作为撤销、撤回行政行为的限制事由时,具有特别重要的意义”。[1]因此,激励型监管中的信赖保护主要是指当行政主体撤销、废止、变更经济诱因给付时应当给予相对人信赖利益保护。


   作为服务行政、民主行政的产物,激励型监管由于具有克服传统命令控制型监管方式的诸多弊端、提高行政效率和体现行政人文精神等诸多优点在当前世界各国广受青睐,近些年来,激励型监管在我国也开始得以立法推行。[2]但就这些立法来看,绝大部分仅对激励型监管的具体方式点到为止,而对各方式的适用缺乏规定,更未提及相对人信赖利益的保护问题。当然,由于部分激励型监管通过行政许可的方式实施(如特许投标经营等),我国《行政许可法》关于行政机关撤销、废止、变更行政许可的条件、权限、补偿、赔偿等之规定,同样适用于以此方式实施的激励型监管的信赖保护;[3]同时,由于激励型监管是一种授益行政行为,法律保留原则对其立法有限适用,地方除了执行全国性立法所确立的激励型监管,也可以自行设立激励型监管,因此,一些地方性立法关于行政行为撤销、废止和变更的规定也适用于该地区所实施激励型监管中的信赖保护。[4]

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   但是,我国当前有关激励型监管信赖保护的立法局限明显:首先,就现有的《行政许可法》或地方立法而言,其或者仅适用于以行政许可方式实施的激励型监管,或者只适用于特定地域范围内实施的激励型监管,都缺乏一定的普适性;其次,尽管《行政许可法》和相关地方性立法都将信赖保护作为基本原则,但对该原则的具体适用缺乏详细规定,同时,即使具体规则中对信赖保护原则有一定的体现,也仍不够具体。如,信赖利益保护的条件如何认定?信赖利益保护的方式如何适用?信赖利益与公共利益之间如何衡量?行政主体撤销、废止或变更激励型监管应当受到哪些因素的约束?应当遵循怎样的程序等。客观地看,我国激励型监管的实施效果不理想很大程度上可归咎于立法对这些问题的回答不够。基于此,我国激励型监管信赖利益的立法保护亟需强化,本文拟从激励型监管信赖保护的条件与方式(消极方面的保护),撤销、废止与变更激励型监管的限制事由(积极方面的保护)以及激励型监管中信赖利益的程序性保护(强化保护)三个方面展开探讨。


   二、信赖保护条件与方式的明确


   满足信赖保护的条件是行政相对人获得信赖保护的前提,也是其通过行政复议、行政诉讼以及申请行政补偿或赔偿等方式获得救济并实现其信赖利益的必备要件;同时,在满足信赖保护条件的情况下,相对人获得何种保护将成为信赖保护的核心问题。因此,明确信赖利益保护的条件和方式,对行政相对人信赖保护极为重要。对激励型监管而言,它不同于一般授益行政行为(如行政救助),激励型监管中的经济诱因给付只是一种手段,其信赖利益保护还涉及监管目的的实现问题,因此,激励型监管信赖保护的条件和方式除了应具备授益行政行为信赖保护的共性外,还应当具备自身的特性。由于我国关于信赖保护条件的规定付之阙如且保护方式不明确,[5]激励型监管中的信赖利益保护也无法可依,因而立法明确非常必要。


   (一)信赖保护的条件及其认定


   各国行政立法对信赖保护条件的规定一般采从正面作原则性规定和从反面作除外性规定的方式。按照通行的观点,信赖保护要求“受益人信赖行政行为存在,并且根据与撤销的公共利益的权衡,其信赖值得保护”。[6]但激励型监管中信赖保护的条件会因激励型监管行为的特性而略有不同。


   第一,行政行为成立,即存在信赖基础。一般认为,构成信赖基础的行政行为应是成立的抽象行政行为和具体行政行为,如果一个行政行为尚未成立,便不存在信赖保护。行政行为成立实际上是“受益人信赖行政行为存在”的客观标志,受益人由此可以知道该行政行为能给自己带来的某种权利或利益,激励型监管行为同样如此。但是,激励型监管是一种具体行政行为,同时,为了实现特定的监管目的,行政机关应当以积极作为实施经济诱因给付,因此,此处所指的“行政行为成立”须为具体行政行为


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