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行政诉讼中举报人原告资格的审查路径
【作者】 黄锴【写作年份】 2017
【文献分类】 行政诉讼法
【关键词】 行政诉讼;利害关系;合法权益;举报;值得保护的利益
【全文】法宝引证码CLI.A.0101750    
行政诉讼中举报人原告资格的审查路径


基于指导案例77号的分析

黄锴


【摘要】在与举报相关的行政案件中,判定举报人是否具有行政诉讼原告资格是最为核心的争议。分析指导案例77号以及相关案例,可以发现最高院以举报是否出于自身合法权益为标准认定举报人的原告资格,但这一思路回避了举报人与举报答复行为之间是否存在利害关系的问题。行政诉讼中判断原告资格最为关键的要件为“合法权益”,目前法院更接受“值得保护的利益说”,并以德国法上的“保护规范理论”予以界分。举报虽在实定法上表现为一类权利,但对其保护的目的不在于特定人的私益,而在于公共利益,因此其不属于“值得保护的利益”,据此可将指导案例77号所隐藏的逻辑归纳为三个层次的审查路径。
【关键词】行政诉讼;利害关系;合法权益;举报;值得保护的利益

  
  一、引言
  举报制度在我国古已有之,作为对御史监察制的重要补充,它是统治阶级采取的鼓励臣民以各种途径告发各级官员言行不法的制度。建国以后,基于“每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权”的思想,依靠人民群众制约公权力依旧得到重视和鼓励,在这一时期,接受人民群众来信来访成为常规途径逐步得到确立,举报即是在信访制度中分离出来的一项制度。“举报”作为一项法律制度最早出现在行政领域是在1997年的《行政监察法》,该法第6条规定:“监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度,公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为,有权向监察机关提出控告或者检举。”值得注意的是,此时的举报对象仍限于国家机关工作人员。由于举报在行政监察领域所发挥的积极作用,此后被迅速推广至行政管理领域,其后出台的《价格法》《海关法》《产品质量法》《安全生产法》《行政许可法
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》《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等法律均确立了举报制度,举报对象已远远超出国家机关工作人员,任何单位和个人的违法行为均可进行举报。在执法任务繁重,监管对象众多的当下,举报的功能定位已从监督公权力运行转向弥补行政机关执法能力不足,并在行政实践中发挥着积极的作用。
  然而,随着举报成为公众参与行政管理的重要途径,行政机关所接受的举报数量不断攀升,不可避免的是,实践中行政机关对举报未予答复、拖延答复或者答复内容不符合要求等情形逐渐涌现,举报人对此提起行政诉讼也成为一类新型的行政案件并在实践中快速增长。此类案件中,最具争议的是,举报人是否具有行政诉讼的原告资格?肯定者认为,举报是法律赋予公民的一项权利,行政机关的行为若侵害到举报权利,当然有提起行政诉讼的原告资格。否定者认为,根据相关法律规定,任何单位和个人对违法行为均可进行举报,若向行政机关举报后即具备行政诉讼的原告资格,这势必造成“滥诉”的后果,浪费司法资源。各级法院在审理相关案件时,也不免陷入两难境地,若一律否定举报人的原告资格,似有违背《行政诉讼法》放宽原告认定标准的意旨,若一律肯定举报人的原告资格,则会造成相关案件泛滥,更助长“职业举报人”的气焰。2016年12月28日最高人民法院(以下简称“最高院”)发布第15批指导性案例,其中的指导案例77号即是最高院对上揭问题的回应。通过对该案的分析,本文试图回答以下两个问题:(1)法院在审查举报人原告资格时遵循何种裁判思路?(2)从这种思路中可以看出法院对举报制度的何种态度?
  二、裁判思路及存在问题
  (一)案情与判决
  2012年5月28日,原告罗镕荣向被告吉安市物价局邮寄一份申诉举报函,对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报,要求被告责令吉安电信公司退还非法收取原告的手机卡卡费20元,依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费,依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日,被告收到原告的申诉举报函。2012年7月3日,被告作出《关于对罗镕荣2012年5月28日<申诉书>办理情况的答复》,并向原告邮寄送达。答复内容为:“2012年5月31日我局收到您反映吉安电信公司新办手机卡用户收取20元手机卡卡费的申诉书后,我局非常重视,及时进行调查,经调查核实:江西省通管局和江西省发改委联合下发的《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》(赣通局〔2012〕14号)规定:UIM卡收费上限标准:入网50元/张,补卡、换卡:30元/张。我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助”。原告收到被告的答复后,以答复中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理,违反《价格法》《价格违法行为举报规定》等相关法律规定为由将被告诉至法院,请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法,依法撤销被告的答复,判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。
  原告作为举报人是否具有原告资格,作为本案争点之一,在裁判理由中进行了阐释,法院认为:
  本案中,罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”,但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益,向吉安市物价局进行举报,并持有收取费用的发票作为证据。


  ······

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