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《民族区域自治法》序言效力论
【作者】 郑毅【写作年份】 2017
【文献分类】 地方自治法
【关键词】 《民族区域自治法》;序言;规范性效力;执行性效力;实施机制
【全文】法宝引证码CLI.A.0100388    
《民族区域自治法》序言效力论

郑毅


【摘要】《民族区域自治法》序言的效力问题对于十八大提出的“坚持和完善民族区域自治制度”的贯彻落实具有重要意义,但长期以来却被学界所忽视。对宪法和港澳基本法序言在研究和实务领域现状的比较分析显示,《民族区域自治法》序言不仅具有正式法律效力,且可细分为规范性效力和执行性效力。除少数语句仅具有规范性效力外,大部分语句兼具两种效力。纯粹规范性效力的语句更多地扮演基础性规范的角色,而兼具两种效力类型的序言语句则主要依赖执行性效力发生实际规制作用——由于不具备直接的法律结果要素,这种执行性效力的主要通过立法性实现机制、宪法规范效力传导机制、软法性实现机制以及综合性实施机制等制度路径间接实现。
【关键词】《民族区域自治法》;序言;规范性效力;执行性效力;实施机制

  

  一、问题的提出

  在我国现行的法律中,除《宪法》外,只有三部法律写有序言,《民族区域自治法》即为其中之一。[1]那么,《民族区域自治法》为何要写序言?其序言是否具有法律效力?倘若不具法律效力,则其因何构成该法的必要组成部分?倘具有法律效力,则效力属性为何?发生机制又如何?

  关于《民族区域自治法》为何要写序言的问题,当时加入序言的提议人和主要执笔人敖俊德教授指出:在必要性上,写序言是是为了彰显该法“仅次于宪法”的高阶地位;在可行性上,“世界各国法律只有宪法有序言,但是我们的思维不能局限于此,宪法以外的其他极其重要的法律也可以写序言”。[2]其实,第五届全国人大常委会在审议该法的过程中存在两种声音:一是不主张写序言,因为除宪法外其他法律均无序言,且相关原则性问题写入总则在比写入序言更有效力;二是赞成写序言,因为除宪法外其他法律均无序言并不意味着不能写序言,而且诸如四项基本原则、反对大民族主义和地方民族主义等内容在宪法中即于序言中呈现,因此在《民族区域自治法》中也同样不宜写入正文部分。[3]当时中央实际上向国家民委同时交办了三项立法任务:起草八二宪法序言中有关民族问题的段落、起草《民族区域自治法光宗耀祖支撑着我去教室》以及协助民族自治地方起草自治条例。[4]而前两个任务同时推进产生的协同逻辑,成为“赞成说”逐渐占据上风的历史契机。

  那么,《民族区域自治法》序言是否具有法律效力呢?在一般理论上,序言作为法律文本的特别组成部分,其价值定位和效力机制一直存在争议,《民族区域自治法》制定时关于是否写序言的争论本身就隐含了起草者在序言效力问题上的分歧,而最终将序言写进法律文本亦非基于对序言效力的充分肯定和一致认可,导致这一具有相当典型性的问题绵延三十余年至今。而与之形成鲜明对比的是,在实际研究中,学界对于《民族区域自治法》序言问题的专题探讨尚付阙如,[5]而附带性研究不仅凤毛麟角,且多徘徊在浅层描述的层面,[6]更遑论对序言问题项下更具体的序言效力问题的深入解析。此即本文写作的初衷。

  二、我国实定法序言效力的比较考察

  由于缺乏直接针对性的前期成果基础,先对《宪法》和港澳基本法序言效力的比较考察或许可为《民族区域自治法》序言效力的探讨提供一定的比较借鉴。

  (一)《宪法》序言效力的比较考察

  自五四宪法开始,序言就一直是我国宪法文本的必要组成部分,[7]毛泽东在1954年3月2日审阅《宪法草案初稿说明》时即指出:“有关宪法的总任务、宪法产生的背景和实施宪法总任务的条件,都写在宪法序言里。”[8]然而即便如此,学界关于宪法序言效力的问题也曾展开三次大讨论。第一次争鸣发生在五四宪法起草过程中。[9]不过,在1954年3月23日举行的宪法起草委员会第一次会议上,陈伯达所作的《宪法草案初稿说明》的报告即明确“序言的任务在于确认国家在过渡时期的总任务及其实现条件”,毛泽东也以插话的方式进一步解释道:“总任务,序言的第三段;实现总任务的内外在条件,序言的第四、五、六段,即统一战线、民族关系、国际关系。”[10]此次争论最终随着五四宪法的正式颁布而告一段落。第二次争鸣发生于1982年修宪之后。[11]当时法理学界基于非条文化、叙事性、个别规范冲突等理由提出序言效力否定说,而宪法学界则以序言中四项基本原则的根本性为支点予以反驳,[12]并涌现出了全部无效说、全部有效说、部分有效说、模糊效力说甚至效力更强说等观点。[13]第三次争鸣发生于党的十六大之后,当时的修宪呼声中就夹杂着删除宪法序言的提议。但2004年的修宪不仅没有删除序言,反而对其进一步强化。[14]至此,学界就宪法序言具有法律效力的问题已基本形成共识,[15]而争论的焦点也转移至宪法序言法律效力如何表现的具体问题上。[16]

  综上,可从如下四个方面总结宪法序言效力的问题。第一,宪法序言具有效力。2001年12月3日,时任全国人大常委会主任的李鹏在全国法制宣传日座谈会上讲话称:“宪法序言最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志,是宪法的灵魂,同宪法条文一样具有最高法律效力。”[17]第二,宪法谁敢欺负我的人序言和正文条款虽然在内容上有所重合,但仍然存在功能分担,如李鹏指出:“最重要的内容写入宪法序言,具体内容写入宪法条文。”[18]序言对重要历


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