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集体土地征收程序的法理反思与制度重构
【作者】 高飞【写作年份】 2018
【文献分类】 土地法【关键词】 集体土地;征收程序;规范性;法律观念
【全文】法宝引证码CLI.A.0103271    
集体土地征收程序的法理反思与制度重构

高飞


【摘要】由于中国集体土地征收程序欠缺规范性,存在征收决定的程序不透明、被征收人的参与权利无保障及救济渠道欠畅通的制度缺陷,导致实践中行政机关频繁滥用征收权。造成征地程序之制度缺陷的根源在于重实体而轻程序的历史延续、重效率而轻公平的价值主导和重权力而轻权利的观念指引。当前,应该对重实体而轻程序的历史予以严肃反思,扭转重效率而轻公平的制度价值,以权力与权利的平衡取代重权力而轻权利的法律观念,健全农用地转为建设用地审批程序,确立集体土地征收审批前置程序,细化公告征收决定程序,改进征地补偿、安置方案确定程序,从而以程序控制权力和保障权利,确保集体土地征收法律制度的顺畅运行。
【关键词】集体土地;征收程序;规范性;法律观念

  

  财产征收的本质是国家以实现公共利益为目的和补偿私人财产权的损失为代价对私人财产权予以合法“剥夺”的制度,其中如何平衡公共利益和私人利益是一个亘古不变的难题,而将复杂的价值问题转换为程序问题,是打破利益衡平中价值判断僵局的一个明智选择。在中国,虽然集体土地征收过程中有关公共利益界定和补偿制度的缺陷造成的农民集体及其成员的合法土地权益的损害已经受到社会各界的“声讨”,但行政机关在此种社会舆论环境下滥用征收权的行为仍然畅通无阻,一个重要的原因就是征收程序有欠规范性为其打开了一扇方便之门。因此,对现行集体土地征收程序进行法理反思,探讨集体土地征收程序的完善方略,对于充分保护农民集体及农民享有的合法土地权益具有重要意义。

  1集体土地征收程序制度的现状及困境

  虽然中国集体土地征收实践中的各种乱象或多或少与征收程序规范的缺失存在密切关系,但与征地制度的实体规范相比,其中的程序规范还没有得到各界足够的重视。由于“程序是应有法转变为实在法的桥梁”,故对现行集体土地征收程序制度进行梳理和解读,以便有针对性地分析相关程序规范的利弊得失,将夯实集体土地征收程序制度完善的理论基础。

  (一)集体土地征收程序的规范现状梳理

  目前中国没有集体土地征收的统一立法,《宪法》第10条第3款是财产征收的宪法依据,其中并未对征收程序作出明确规定,不过该条款规定土地征收须“依照法律规定”,其含义当然包括集体土地征收权的行使应当依照法律规定的程序。《物权法》第42条第1款明确指出财产征收应当“依照法律规定权限和程序”,相对于《宪法》而言,尽管该规范明确了财产征收程序是征收制度的重要因素,但因财产征收权的行使主要是一个行政权力的运行问题,故作为私法的《物权法北京大学互联网法律中心》未进一步对财产征收程序作出详细的规范。

  在现行法律法规中,中国关于集体土地征收程序的规范主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中,国土资源部颁布的《征用土地公告办法》和《国土资源听证规则》等部门规章也对此作出了零星规范。根据上述规定,征收集体土地的程序主要包括如下阶段:

  1.农用地转为建设用地审批程序。在中国除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设外,任何单位和个人建设时有使用土地的需求的,必须依法申请使用国有土地。从加强农用地的保护出发,如果建设中涉及到农用地被占用的,必须依法办理农用地转用审批的手续。在农用地转为建设用地的审批权之规制方面,《土地管理法》确立了不同层级的行政机关之间的分权模式,其中国务院,市、县人民政府,省(自治区、直辖市)人民政府均根据拟建设的项目性质的不同而享有相应的审批权。为了对农用地转为建设用地的审批进行规制,《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对审批时应具备的条件和程序作出了明确规定。上述法律法规规定的农用地转为建设用地审批程序,是集体土地征收权正式启动的前奏曲,其实质内容是由行政机关对建设项目是否具有公共利益的目的作出具体认定。

  2.集体土地征收审批程序。《土地管理法》以集体土地的性质及面积的不同为标准,赋予国务院和省(自治区、直辖市)人民政府分别行使征收审批权即征收决定权。为了提高行政效率,农用地转为建设用地的审批程序和集体土地征收的审批程序须同时进行。《土地管理法实施条例》对于集体土地征收的审批程序进行了细化,如该条例第20条对在土地利用总体规划已确定的城市建设用地范围内实施城市规划需要征收集体土地的程序作出了规范;第21条明确了建设单位在办理审批手续时的程序和条件。此外,《土地管理法实施条例》第23条还规定了进行能源、交通、水利、矿山、军事设施等具体建设项目的建设,确实需要使用的土地不属于土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围且该需用土地涉及农用地的情形的审批程序。

  3.公告征收决定并办理征地补偿登记手续。在集体土地征收被审批后,应该公告征收决定,其程序规范的内容包括:(1)公告主体是被征收的集体土地所在地的市、县人民政府;(2)公告的信息包括批准征地的机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及此次征地的具体补偿标准、征地


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