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“土地属于集体所有”的规范属性
【作者】 刘连泰【写作年份】 2016
【文献分类】 土地法
【关键词】 土地集体所有;土地承包经营权;建设用地使用权
【全文】法宝引证码CLI.A.097740    
“土地属于集体所有”的规范属性

刘连泰


【摘要】宪法规定,农村和城市郊区的土地属于集体所有。将土地集体所有的概念放置在时间之流中考量,先后经历了作为国家权力的土地集体所有、作为国家政策的土地集体所有和作为基本权利的土地集体所有。作为基本权利的土地集体所有正在成型。作为国家权力的土地集体所有与农民土地集体所有对应,目的是改造农民土地所有权,作为国家政策的土地集体所有服务于公共目标,即农民的社会保障、国家的城市化和粮食安全,作为基本权利的土地集体所有防御国家权力。作为基本权利的土地集体所有不冲击宪法文本中的公有制条款。
【关键词】土地集体所有;土地承包经营权;建设用地使用权

  

  《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”“集体所有”后并无“权利”或者“制度”的后缀,土地集体所有是一项权利还是一项政策?甚至是一项权利?在政治话语中,集体所有权包含在公有制概念中,是一种所有制,与社会主义的意识形态联系在一起,在晚近法学话语中,土地集体所有被无意识解读为一项基本权利, [1]与农民的财产权话语勾连。该规范自1982年《宪法》确立以来,就一直没有被修改过,尽管该规范不属于不能修改的条款。该规范为什么具有超稳态结构?农村土地经营制度数度变迁,为什么《宪法》第10条有关集体所有的表述岿然不动?其中蕴含了怎样的制度密码?土地集体所有真有避雷神针?在岿然不动的土地集体所有概念下,是否也有暗流涌动?将土地集体所有的概念放置在时间之流中考量,我们会惊讶地发现,该“概念就像挂衣钩,不同的时代挂上由时代精神所设计的不同的‘时装’。 词语的表面含义(=挂衣钩)是持久的,但潮流(概念内容)在不断变化”。[2]

  土地集体所有的性质是什么?这种追问并非单单出自知识论上的好奇,有太多的问题必须以此为前提求解。比如:集体经济组织及其成员在土地上有哪些权利?哪些对权利的限制是合宪的?这些问题应该在什么知识框架内回答?学界有关平等的叙事遮蔽了该问题的症结。[3]今天,集体土地征收制度改革如火如荼,集体土地入市数度试水,提高征收补偿款的呼声甚嚣尘上。但是,如果不厘清土地集体所有的基本面相,我们就只能在左冲右突中慌不择路,最终走向制度的死胡同。我们需要绘制“一幅地图指导我们在法律的领地上穿行”[4],勾勒出土地属于集体所有的规范属性相后,设计、解释与土地属于集体所有相关的规范家族。

  一、作为国家权力的土地集体所有

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  在社会主义改造以前,法律中并没有集体所有的概念,也无土地集体所有权概念。土地属于集体所有是在中国社会政治改造的过程中型塑的规范。为方便国家提取农业剩余,服务工业化的目标,并最终服务于社会主义改造,就必须消灭农民的土地所有权。《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》第35条提出,“应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点,……同时,应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产,以供应人民日常消费的需要。”1954年《宪法》序言重申上述目标,“国家在过渡时期的总任务是逐步实现社会主义工业化”。[5]土地集体所有是利用国家权力构造的一个概念,是国家用以吸纳农民土地所有权的容器,渐次演变为国家权力。

  土地集体所有的型塑可以分解为四个阶段:土地改革、互助组、初级社、高级社和人民公社。

  (一)土地改革

  中华人民共和国成立后,延续解放区就已开始的土地改革。《共同纲领》第3条规定,“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。1950年,中央人民政府颁布《土地改革法》,“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制……”。尽管农民土地所有制更接近一个政治经济学概念,但经过《土地改革法》第30条的演绎,农民土地所有权的制度构造已然成型:土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权力,这就是经由法定后的物权。

  经由土地改革形成的农民土地所有权,与英文中的right并不对应,更像是privilege.前者是对抗国家权力的权利,后者是经由国家给付才可能实现的利益。农民土地所有权与地主土地所有权虽同属私有权,但两者已不可同日而语。农民的土地所有权“不是产权市场长期自发交易的产物,也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶,二是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原产权的结果。”[6]农民土地所有权从诞生的那一天起,就被植入了国家权力的榫头,[7]为土地权利设置的变迁预留了足够的制度空间。与农民土地所有权对应的是地主、富农土地所有权,并不是国家权力,农民土地所有权是国家权力的产儿。

  与《共同纲领》和《土地改革法》“犹抱琵琶半遮面”式的表述相比,1954年《宪法》第八条明确规定了农民的土地所有权:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”1954年《宪法》的目标是建构国家,而不是确认公民权利,强调政治需求的意义与功能,[8]甚至暗含了反对农民土地所有权的要素。[9]这也能解释,为什


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