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人大授权立法与财政民主价值的流失
【作者】 姜峰【写作年份】 2018
【文献分类】 立法学
【关键词】 授权立法;税收法定;政治过程;财政民主价值
【全文】法宝引证码CLI.A.0103018    
人大授权立法与财政民主价值的流失

姜峰


【摘要】尽管“税收法定”原则已经由《立法法》确认,但其蕴含的财政民主价值在我国面临严重的流失风险:一是在人大与政府的关系上,经由不严格的授权立法赋予行政机关过大的征税权,削弱了对税收的立法控制;二是在中央与地方关系上,既以“法定”为由禁止地方税收立法权,又在税权高度中央集权的情况下怠于向地方转移必要财力。行政化和中央集权构成了对财政民主价值的双重背离,也妨碍了公共治理的绩效。财税法治面临的困难从根本上源于政治过程的堵塞,所以必须把财税改革置于强化人民代表大会功能的视角下来理解和推进。
【关键词】授权立法;税收法定;政治过程;财政民主价值

  

  引 语

  2013年“两会”期间,赵冬苓等32位全国人大代表的“税收立法权收归人大”提案,因社会高度关注而被称为当年全国人大的“第一议案”,该提案直接推动了2015年《立法法》对税收法定原则更为明确的承认,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”被列为法律保留事项。不过这只是税收法治在形式上的一个进步,从相关法条的逻辑和实践情况来看,该原则蕴含的财政民主价值面临着巨大的流失风险。

  这表现在税权的行政化和中央集权两个方面:第一,《立法法》8条排除了其他规范性文件管理税收问题的合法性,但第9条又允许经授权立法由国务院制定相关行政法规,这意味着税收法律保留是相对的而非绝对的,这就需要进一步来看授权立法的实施情况,以判定税收法定原则的落实效果;第二,《立法法》将税收立法权归于全国人大,封闭了地方人大税收立法的空间。从他国经验来看,要么基于地方自治的需要而允许地方享有一定的税收立法权,要么在税权集中的情况下有效保障地方与事权相应的财力,但我国在税权与财力上都相当集中,存在财力与事权失衡的问题。税收法定原则已被接受近二十年,但税权的行政主导格局未有明显改观,这引导我们探究背后的根源究竟如何。法小宝

  迄今对于税收法定的讨论,只是从静态的合法性层面展开的,其成果固然不容置疑,但忽视了该原则的实效乃是绑定于一个动态的政治过程的,他国的成功经验亦可证明此点。本文认为,或许应当从改善以人大为中心的政治过程的角度来推进财政民主价值的实现。文章的第一、二部分,分别讨论税收的行政化、中央集权问题;第三部分讨论行政主导对于财税改革和理论研究的迟滞效应;第四部分提出应通过疏通、强化以人大为中心的政治过程来在形式和实质上推进税收法治。

  一、税权的行政化

  税收法定原则旨在体现财政民主价值,让纳税人(通常是其代表)决定税收要素,其防范的对象是行政机关。为何要特别防范行政机关?首先,与立法机关制定规则的权力不同,行政权的触角直接指向公民,侵权风险更大。其次,行政官员有任期限制和特定管辖区域,其决策的有限时间视角和地域视角,可能形成与全局和长远利益冲突的责任激励,即使一心为民的官员,若非受到限制也倾向于扩大税权。第三,将征税权作为议会保留的事项,一是因为代表来自纳税人选举,由其决定更具有正当性;二是代表隔离于日常行政活动,可期待能对问题给予相对超然的考量,从而对行政过程形成约束。

  在《立法法》确定税收法定原则之前,我国税收立法权长期集中在中央政府。1994年启动的分税制改革,目标是财权和财力向中央集中。《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确规定:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争”。这里的“中央”,指的是“中央人民政府”即国务院。这里的“地方税”也是指法律认可地方征收使用的税,而不是“真正地方税”——由地方政府开征、调整税率、征收管理并且收入归地方政府分配的税收。[1]2000年7月1日起实施的《立法法》,将财政税收作为全国人大的法律保留事项,税收法定的基本原则初步确立。2001年4月28日全国人大常委会第二次修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》进一步明确:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自做出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

  但是,《立法法》对税收的法律保留是相对的,涉税事项还没有制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。从世界范围来看,授权立法是一个普遍采用的做法,其目的在于弥补议会在行政经验、专门知识、立法效率上的不足。[2]但问题在于,我国的授权立法一直十分不规范,存在严重的空白授权、扩权立法、转授权、授权不均衡、立法程序不民主等问题。[3]例如,涉税授权立法一直是“一揽子授权”,即“无特定目标、无特定范围、无特定期限”的“三无授权”或“空白授权”,全国人大授权时对授权立法的理由和目的不做必要说明,授权时限语焉不详,授权范围十分宽泛,这就仿佛给被授权机关开出了一张空头


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