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双重博弈结构中的激励效应与运动式执法
【作者】 吴元元【写作年份】 2015
【文献分类】 法律经济学
【关键词】 公共安全;风险治理;运动式执法;双重博弈;激励效应
【全文】法宝引证码CLI.A.089943    
双重博弈结构中的激励效应与运动式执法


——以法律经济学为解释视角

吴元元


【摘要】在当前公共安全风险治理中,本应作为权宜性举措的运动式执法被异化成政府的惯常选择。然而,对于引发运动式执法的诱导性机制,现有理论却未能给出充分解释。从法律经济学的双重博弈结构考察,该异化现象的制度根源在于行政科层对主政官员形成强激励、辖区公众对其形成弱激励,且二者的激励内容互不兼容。双重博弈下的运动式执法导致一系列违反法治的不良效应。应当着眼于双重博弈结构,借助主政官员激励结构的法律变革消除运动式执法的内在诱因。因此,应从以下方面着手进行改革:编制辖区治理目标综合评估绩效指标,优化行政科层的强激励效应;在治理绩效考核中引入公众参与,矫正辖区公众的弱激励主体地位;全面落实问责制的声誉惩罚,改变行政科层考课与辖区公众之间的强弱激励对比,确保行政执法回复到法治轨道上来。
【关键词】公共安全;风险治理;运动式执法;双重博弈;激励效应

  

   一、循环往复的运动式执法诱导机制的现有解释进路之反思

   2014年1月14日,浙江省温岭市大东鞋厂发生特大火灾(以下简称温岭大火),造成16人死亡、5人受伤的惨痛损失。一如以往既有的公共安全风险治理模式,政府再次快速启动运动式执法。2014年1月16日下午,温岭市召开安全生产隐患大整治万人誓师大会,全面开展消防安全隐患大排查、大整治。[1]在不到一个月的时间里,当地政府就关停了鞋企4559家,关停出租私房3805家,拆除违法违章及有消防安全隐患的建筑26.26万平方米。“其动作之快、力度之大,超出以往的日常监管。”[2]

   在我国当前公共安全风险治理实践中,运动式执法是政府的惯常选择。不仅是此次温岭大火,而且在此之前各地诸多公共安全事故处置中,运动式执法也被政府频频使用,成为政府防止重大安全事故的第一应对之道。作为一种特殊的执法方式,运动式执法本是行政科层制在原有的规则治理机制失灵时,为应对未曾预期的突发事件而采取的权宜性举措,是科层执法的例外;但在我国当下的社会转型期其却被异化为一种常规执法形态,成为一种制度化的执法实践,并已经普遍化为社会公众、执法主体、上级部门等各方习以为常的“共有知识”。[3]由于运动式执法的仓促性、被动性、临时性和事后性,其治理绩效往往备受诟病,民间谚语“按下葫芦浮起瓢”即生动地反映出此种执法模式无法根治公共安全风险隐患、对潜在违法主体严重缺乏有效威慑的本质弊端。温岭大火及火灾后的安全治理,再次把人们关注的视线引向运动式执法:为何一定要等到重大安全事故发生后,政府才仓促采取此种权宜举措?政府为何不能在日常监管中实施规则治理,通过常规化执法来建构有效的事先风险防范体系?为何尽管运动式执法威慑效应不佳——据报道,即便是重大火灾发生后即开展消防安全隐患大排查、大整治的温岭市,近年来还是持续发生了多起人员伤亡的惨痛消防安全事故[4]——它仍然会发展成普遍的治理实践,以至于众多执法科层组织无法回复常规轨道、实现法理型治理?其制度化背后有何深层次社会因素,致使其陷入“屡败屡用”的恶性循环怪圈?

   凡此种种质疑,其实质可以归结为一个根本性的诘问,即引发运动式执法的诱导性机制究竟是什么。对此,既有执法研究成果已经积累了可观的文献,形成有一定影响力的学理解说,总体而言,主要有以下解释进路。

   1.执法资源不足。从经验上看,执法资源的丰裕程度常常与执法的规则化紧密相关,前者越是充分,日常监管就越是到位,反之则日常监管越是缺位。[5]这种“常识”很容易让解释者产生先入为主的刻板印象,认为运动式执法是行政科层应对资源短缺的一个必然选择。这一解说有两个疑点无法澄清。首先,倘若是可用资源决定了执法模式的选择,而我国当前的实然态势是各区域之间的经济、文化、社会发展存在较大的不均衡性,可支配的执法资源差距较大,那么,在拥有执法资源优势的东部沿海发达地区,应该业已实现行政执法的规则化、制度化。可是,为何在这类地区,运动式执法仍然无可避免地成为主导执法模式?为何执法资源差距甚远的不同区域在执法模式的选择上却呈现高度的一致性?其次,如果说执法绩效和可用资源紧密相关,那么,为何在给定的执法资源约束下,日常监管如此疲软,而事故后的整治却呈现出令人难以置信的强大动员能力?还是以温岭为例,对大火之后政府的运动式执法,前去采访的《法制日报》记者感叹折射出来的效率悬殊即是这一疑问的生动注解。

   2.执法主体有意选择“运动”模式,以便对治理对象进行轻重缓急的排序,实现预设的政治、经济、社会发展目标。[6]如果运动式执法的确能够有效实现治理目标,按照“手段-目的”理性,该模式会顺理成章地成为执法工具箱中的优先选项,“目标论”正好可以解释执法科层的行为激励。但问题是,运动式执法备受诟病的主要原因,除了损害法治应有的预期稳定、形式理性之外,更重要的是其治理绩效不佳,一直在“屡败屡用,屡用屡败”的怪圈中徘徊,经常引发社会公众对执法主体的决策正当性和科学性的强烈质疑。作为理性决策者,基于运动式执


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