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监督权力,保护权利,实质化解行政争议
【作者】 郭修江【写作年份】 2017
【文献分类】 行政管理法【关键词】 化解行政争议;保护公民权利;监督依法行政
【全文】法宝引证码CLI.A.0102272    
监督权力,保护权利,实质化解行政争议


——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路

郭修江


【摘要】在审理行政案件的过程中,要按照行政诉讼法的规定,对被诉行政行为的合法性进行全面审查、不受原告诉讼请求和理由的限制;在此基础上,依法充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,让受到被诉行政行为侵害的合法权益得到切实的补偿或赔偿;在审理和裁判过程中,要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式,实质化解行政争议。
【关键词】化解行政争议;保护公民权利;监督依法行政

  

  修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行政诉讼法”)第1条[1]确立了行政诉讼法的三大立法目的:解决行政争议、保护公民权利和监督依法行政。如何在监督权力、保护权利、化解争议三者之间找到平衡点,让三个目的有机结合,同时在每一个行政案件中得到实现,这是司法实践最难以把握的问题。

  一、监督行政机关依法行政为基础菊花碎了一地

  (一)坚持合法性审查原则不动摇

  行政诉讼法之所以能够从民事诉讼法中分离出来,成为一个独立的诉讼制度,核心是行政诉讼肩负着监督行政机关依法行政的重任。修改后的行政诉讼法不仅在行政诉讼法的目的中进一步强调监督行政机关依法行政,同时在总则的基本原则部分,继续坚持和强化合法性审查原则。[2]合法性审查原则是所有行政案件、贯穿行政诉讼全过程的基本原则。人民法院审理每一起行政案件,都要全方位贯彻执行合法性审查原则。修法过程中,有人主张取消合法性审查原则,只有撤销之诉适用合法性审查原则,其他类型的行政诉讼不适用,该观点最终未被立法机关采纳。

  应当注意的是,行政诉讼法规定的监督是全方位的监督,不受原告诉讼请求和理由的限制。一旦被诉行政行为确定之后,人民法院对被诉行政行为的审查是全面的、彻底的,不仅要对原告提出质疑的部分进行审查,对原告未提出质疑的部分也要进行审查,发现被诉行政行为的合法性存在问题,原告坚持不提异议的,人民法院要主动审查并予以指正。之所以如此,是因为行政诉讼的对象被诉行政行为原则上都直接与国家利益、公共利益相联系。即便是在民事诉讼中,如果涉及国家利益、公共利益、他人合法权益的,人民法院也要全面审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。因此,行政诉讼中全面审查被诉行政行为的合法性原则,与民事诉讼法规定是相通的,两者并不存在矛盾,只是民事诉讼中的例外规定,在行政诉讼中成为普遍原则而已。

  (二)明确被诉行政行为是行政审判的第一要务

  行政诉讼区别于民事诉讼的本质特征是,行政诉讼在解决争议保护合法权益的同时,还肩负着对被诉行政行为合法性的监督职能。行政诉讼的所有活动都须紧紧围绕着被诉行政行为的合法性展开。离开被诉行政行为,行政诉讼将失去目标和方向。因此,行政诉讼的第一要务是明确被诉行政行为。从行政诉讼的立案条件开始,就离不开被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼的法定条件之一是,要有明确的诉讼请求和事实根据。在行政诉讼中,什么是明确的诉讼请求?就是要有明确的被诉行政行为。只有明确被诉行政行为之后,才谈得上原告资格、被告适格、诉讼请求和事实根据、受案范围、管辖、是否超过起诉期限、是否属于复议前置的案件等一系列起诉条件问题。明确被诉行政行为,是行政诉讼程序的起点,也是裁判的终点,判决结果必须对被诉行政行为的合法性做出评判。例如,征收土地是一个系列行政行为,包括市政府请示征地的报告、省政府的征地批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、征收补偿决定或协议、强制搬迁等一系列行政行为。当事人笼统以征收土地行为为被诉行政行为,人民法院无法对相关起诉条件进行审查。在此情形下,人民法院应当按照《行政诉讼法》第51条[3]的规定,对当事人给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。经指导和释明,当事人仍不能明确被诉行政行为的,人民法院可以以诉讼请求不明确为由,裁定不予立案或驳回起诉。类似的情形还有国有土地上房屋征收行为,这个行为也是一个系列行为,包含征收之前的公共利益项目的立项审批、用地批复、规划审批、违法建筑和临时建筑的甄别,以及征收决定和征收补偿方案、征收补偿决定或协议、违法强制拆除等许多行政行为。行政协议行为同样是一个系列行政行为,包含签订协议行为、不依法履行或未按约定履行协议行为、单方解除协议行为、单方变更协议行为等。当事人对此类系列行政行为笼统提起行政诉讼的,属于被诉行政行为不明确的情形,一审时需要法官履行指导和释明义务,由起诉人明确被诉行政行为。

  (三)全面审查被诉行政行为的合法性

  人民法院审理行政案件,与民事案件的审理最大的不同在于全面审查被诉行政行为的合法性,不受原告诉讼请求和理由的限制。所谓全面审查,就是指一旦确定被诉行政行为案件受理后,人民法院要围绕被诉行政行为合法性的所有要件,进行全方位的审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。人民法院应当根据《行政诉讼法》第70条的规定,[4]并结合被诉行政


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