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监察措施的合法性研究
【作者】 陈越峰【写作年份】 2017
【文献分类】 宪法学【关键词】 国家监察;监察措施;基本权利;监察法治
【全文】法宝引证码CLI.A.0100156    
监察措施的合法性研究

陈越峰


【摘要】监察措施的合法性是监察体制改革的实质性法治议题。新的国家监察机关所采取的监察措施多元混合,但是并没有创制出新的权力类型,也没有根本改变监察措施的法律性质。其中,职务犯罪调查措施属于刑事侦查,职务违法行为调查措施属于行政性措施。监察关系属于基于公务员管理而形成的特别关系,但是当监察措施涉及公民基本权利时,应受依法治国原则的调整,应当遵循法律保留原则。在监察措施的过程合法性方面,应遵循正当程序原则,妥当设置刑事和行政监察程序的分类与转换,尤其需要充分规定告知、陈述申辩、全程录音录像和听证等关键性程序权利或措施。对监察机关实施监督的最重要、最有效的法律途径是司法监督,应当根据监察措施及其程序的类型进行合理的司法衔接。其中,职务犯罪侦查的司法衔接应当适用《刑事诉讼法》的规定;行政性留置等涉及公民基本权利的监察调查措施与处置措施,应当准用《行政诉讼法》予以法律救济。此外,还应充分考虑律师介入与国家责任问题。
【关键词】国家监察;监察措施;基本权利;监察法治

  
  一 监察体制改革的实质性法治议题
  国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制改革,也是国家监察制度的顶层设计,其目的在于建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,[1]将党的领导贯彻到反腐败工作的全过程。国家监察体制改革涉及一系列重大法治议题,有待加以深入研究和妥善处理。
  设立一个新的国家机构,是否需要修宪,是首当其冲的宪法法治议题,引发了学界高度关注和热烈讨论。[2]在国家监察体制改革由中共中央作出重大政治决断,[3]全国人大常委会作出改革试点决定之后,[4]中共中央纪委工作报告在2017年工作安排中将“为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法……做好……准备”作为重要内容,[5]2017年全国人大常委会工作报告则明确“将行政监察法修改为国家监察法”系新一年的主要工作任务。[6]由此可见,先地方试点,再立法修法,是监察体制改革决断所选择的路径。
  顶层设计的政治决断,需要具体制度安排上的完善方案。《国家监察法》的制定和后续可能的修宪,一定需要广泛征求意见。为此,学界需要提前进行深人研究,在具体制度安排方面提出建设性的方案,确保改革符合宪法法治原则、有利于全面推进依法治国。监察体制改革引发的重大的实质性法治议题,集中体现在监察职权、措施及其监督上。其中,监察措施的合法性是尤其值得关注的问题。
  二 监察措施的性质定位
  (一)监察职能的再定位
  监察措施的设定,与监察职能的定位密切相关。在《行政监察法》上,行政监察的内容包括“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。这与《行政监察法》的立法目的相关,在“保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能”中,促进廉政建设只是其中一个方面。效能监察与廉政监察,一直被作为行政监察机关的两项主要职能。[7]
  监察部门效能监察的职能,实际效果似乎并不显著。《行政监察法》(草案)于1996年审议时,一些部门和地方就建议,监察机关的检查应当主要针对有令不行、有禁不止的政纪问题进行检查。[8]实际工作中,监察部门往往将侧重点放在廉洁情况的监督上。监察部在1987年组建后几年间的工作方针,一直是以廉政监察为重点,全面开展监察工作,[9]早在1988年即发布文件强调“以廉政为重点,带动监察业务的全面开展”。[10]在纪检监察合署办公后,有关领导同志反复强调“不能因为反腐败斗争遇到的矛盾和困难很多,就把工作重点放到对法规政策执行情况的监督检查方面”。[11]
  在廉政监察方面,监察部门针对禁止请客送礼、公款吃喝,减轻农民负担,禁止向农民乱摊派、乱收费,节假日、年终的防范措施,领导干部使用车辆住房及装修等问题,反复制定发布规范性文件。但是,监察部门的有关研究也承认,问题依然很难解决,有些甚至日趋严重。[12]
  《行政监察法》规定的监察机关职能相对宽泛,在实际工作中,监察机关承担着大量查办大案要案的任务。[13]对此,纪检监察领导机关认为:“尽管纪检监察机关不是单纯办案的机关,但如果一定时期不办成纪检重大案件,要取得党委、政府的重视和群众的信任是不可能的。我们搞监督检查,搞教育,很忙很累,但一年查不出一两个重大案子,是难以取信于民的。”[14]中共十八大以来,纪检监察机关查办案件数量很大,“立案审查中管干部240人,处分223人,移送司法机关105人”,“2016年,纪检监察机关共接受信访举报253.8万件次;立案41.3万件,增长25%;处分41.5万人,增长24%;严重违纪涉嫌违法移送司法机关的1. 1万人”。[15]
  此次监察体制改革,将行政监察职能中的廉政监察和检察职能中的腐败类职务犯罪侦查统合起来,实际上使反腐败成为监察机关的主要和基本职能,查处职务违法、职务犯罪行为成为主要和基本任务,为此行使“监督、调查和处置”这三项职权。监察对象的范围则有收有扩,“机关”不再是监察的对象,但“人员”扩展至“所有行使公权力的公职人员”。监察职能的再定位,将会影响监察措施的选择和设定,监察措施的法律性质也需要重新加以评析和定


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