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论宪制改革试验的授权主体
【作者】 沈岿【写作年份】 2017
【文献分类】 立法学【关键词】 国家检察体制改革;宪法;授权主体
【全文】法宝引证码CLI.A.0100428    
论宪制改革试验的授权主体


以监察体制改革试点为分析样本

沈岿


【摘要】国家监察体制改革触及宪法上“人大+一府两院”国家机构之稳定结构,但暂时并未诉诸宪法修改,称之为“宪制改革试验”或许更为妥当。在“改革突破论”到“重大改革于法有据论”的发展背景之下,此项改革试验的启动必须通过授权获得宪法正当性。由全国人大常委会授权宪制改革试验,无论在宪法文本上还是近五年的政法惯例之中,皆没有规范支持。唯全国人大方可进行此类授权,但其也不得授权改革试验不可变更之宪制,不得授权违反宪法基本原则的改革试验,不得进行“空白支票式的授权”。
【关键词】国家检察体制改革;宪法;授权主体

  
  一、争议: 全国人大常委会可以授权吗?
  二、为什么是“宪制改革试验”?
  三、从“改革突破”到“于法有据”
  四、政法惯例的隐形规范
  五、全国人大可以授权什么?
三年不开张,开张吃三年
  结语: 意义不止当下
  一、争议: 全国人大常委会可以授权吗?
  2016年11月初,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《监察试点方案》)。根据该方案,国家监察体制将经历一场深度改革,关键措施是在试点地区“由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会”,核心目标是整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,建立集中统一、权威高效的国家监察体系。
  随后,2016年12月25日,第12届全国人大常委会第25次会议通过和发布《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(2016年12月26日施行,以下简称《监察试点决定》),明确要求:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”
  于是,这一由最高国家权力机关的常设机关所发布的决定,意味着在试点地区已经提出了一个改变原来国家机构宪法安排的重大方案。现行的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)于1982年12月4日通过施行,虽然分别于1988年、1993年、1999年、2004年经历四次修正,但其建立的俗称“人大+一府两院”的国家机构之结构,并未有所变动。而《监察试点方案》、《监察试点决定》明显是要在“一府两院”以外新增一个平行的、法律地位等级相当、同样向同级人大负责的监察委员会。在试点地区的国家机构结构将形成“一府一委两院”的格局。那么,在国家局部地区对根本法安排的国家机构之结构做如此变动,在宪法文本上没有修宪权的全国人大常委会是否有权作出授权试点的决定呢?
  对此,存在肯定和否定两种观点。有的肯定论者认为,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,有权作出设立国家监察委员会的决定,而且,“全国人大常委会做出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件,也是保证改革合法性的重要制度基础。十八大之后,全国人大常委会已经进行过多次改革试点授权”。也有的肯定论者以《宪法》67条第21项的兜底条款,即全国人大常委会有权行使“全国人民代表大会授予的其他职权”为依据,认为全国人大常委会是合宪的授权主体。但由于在《监察试点决定》之前,全国人大并未就此给全国人大常委会以专门授权,所以后一观点难以成立。
  针对肯定论的前一观点,否定论者予以的回应是:第一,全国人大闭会期间,全国人大常委会可以行使全国人大部分权力,而无权行使全国人大全部权力;第二,全国人大闭会期间,全国人大常委会若可以行使全国人大全部权力的话,那包括修宪在内的国家所有重要事务,都不需要召开全国人大会议了;第三,重大政治改革要以宪法为依据,不能以全国人大常委会“近年来作出的授权决定的领域和范围”为依据。所以,否定论者主张,“由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间”。
  本文也同意全国人大常委会无权作出《监察试点决定》,只是尝试采取与上述否定论者略微不同的论证路径。一则,国家监察体制改革毫无疑问是一项重大政治改革,但如此定义(de-fine)尚不足以明确其所具有的宪法意义,尚不足以界分通过宪法的重大政治改革和通过法律的重大政治改革,而已有的宪法学概念也不足以特别指向此类具有试验、试点性质的改革。故本文希望明确提出“宪制改革试验”这一概念及其重要性和意涵,作为讨论谁有权作出国家监察体制改革试点授权决定问题的基础。二则,宪法文本解释路径固然重要,且是探讨宪法问题之根本和基础。不过,世界范围内,宪法变迁/宪法变动(constitutionalchange)常发生在宪法修改(constitutionalamendment)之前,且有时穷尽宪法解释也未见得可以给予其合宪性,尤其是有些宪法变迁会因为一种广为认可的宪制惯例、政法惯例之形成而获得正当性。宪法学对此已有诸多讨论。故而,在宪法北大法宝文本以外,观察全国人大常委会近年来的政法实践,对于解决授权主体问题也不可谓不重要,这是前述肯定论者不能绝对抹杀的路径。
  当然,也有论者提出:“随着‘常委会授权决定’的


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