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完善征地制度需改革征地权的纵向配置模式
【作者】 欧阳君君【写作年份】 2016
【文献分类】 土地法
【关键词】 纵向权力配置,土地征收程序,分批次征地,按项目征地
【全文】法宝引证码CLI.A.097065    
完善征地制度需改革征地权的纵向配置模式

欧阳君君


【摘要】我国土地征收程序虽不断完善,但政府的违法征地行为却未能得到有效约束。有必要从国家权力配置的层面来反思征地程序改革。我国的土地征收分为按项目征地与分批次征地。按项目征地的纵向权力配置以建设项目审批或核准权与“两审批”权为主导,分批次征地的纵向权力配置以土地利用年度计划的审批权和供地权为主导。现有的征地纵向权力配置与运作,对于土地征收程序具有十分重要的影响,是现行土地征收程序无法发挥实盾作用的重要原因。为此,有必要废除分批次征地模式,并对按项目征地的权力配置做适当调整。
【关键词】纵向权力配置,土地征收程序,分批次征地,按项目征地

  
  根据宪法和法律规定,公共利益、征地程序与征地补偿,是土地征收制度的三大基本构成要素。在三要素中,征收程序最为重要,国家征地权的规范化也主要从征收程序着手。必须肯定,我国的征地程序制度建设已经取得了长足的进步。然而,土地征收程序的逐渐完善,却未能有效约束政府的违法征地行为,因征地纠纷引起的恶性冲突事件依旧时不时地见诸报端。这表明征地权滥用另有原因。长久以来,国家权力的配置对土地征收程序的影响为人们所忽视。笔者认为,要使征收程序真正发挥作用,必须考察国家权力配置对征地的影响。这是因为,一方面,我国的经济社会发展长期由政府所主导,在实行土地公有制的背景下,政府支配着土地这一重要资源;另一方面,在现行土地征收前置程序、审批程序和实施程序中,行政权力的运行都呈现出高度的封闭性和单一性特征,既没有给社会公众太多的参与空间,也极力排斥立法机关、司法机关的介入。土地征收程序的改革需要从国家权力的横向配置出发,重新划分立法、行政与司法机关的权限,但实践中,国家权力纵向配置对于土地征收程序的影响更加重大。为此,有必要考察征地权的纵向配置,为进一步规范土地征收程序提供参考。
  一、我国土地征收中的纵向权力配置
  我国的土地为国家或集体所有,但是根据《土地管理法》第43条的规定,除少数例外情形外,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。所以国家基本垄断了土地一级市场,集体土地要成为建设用地,必须先经过政府征收。同时,依据该法第44条规定,我国的土地征收程序可以分为两大类:一是道路、管线工程和基础设施建设项目等单独选址,实行按项目征地;二是按土地利用年度计划,实行分批次征地。审视土地征收程序,不能仅将“申请征收的地方政府报批”作为始发端、将“补偿安置争议协调”作为结束端,而应该根据权力的影响力,来决定是否将征地的前置程序与后续处置程序纳入其中,做到把研究“致力于整体行政活动过程中所出现的各种流动发展、互动结构,以发现真正问题之所在”。[1]下面,就看看这两类土地征收程序的具体运作情况。法小宝
  (一)按项目征地中的纵向权力配置
  根据我国法律、法规的规定,建设项目的审批或核准,是按项目征收必不可少的前置程序,它对正式的土地征收具有决定性影响。因为在这类征地模式中,农用地转建设用地很大程度上是项目建设的结果,对项目的依附性很强。可以说,一旦项目批了,征地则势在必行,可谓是“无项目,不征地”。并且,征地是为项目服务的,而项目不一定都是为公益服务。于是,落实项目既是征地主体的主要工作目标,也是下级政府具体实施征地的动力。为此,有必要把项目审批或核准程序纳入到按项目征收程序之中去考察。
  以资金来源不同,按项目征地中的“项目”可分为政府投资项目与非政府投资项目。其中,政府投资项目采用审批制,其流程十分复杂,大致可归纳为:[2](1)项目建设单位向发展改革部门报送项目建议书,提出立项申请,发展改革部门审查通过后下达项目建议书批复文件;[3](2)项目建设单位依据建议书批复文件,分别向建设规划、国土资源、环境保护、节能评估、地震部门等申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价、节能评估、地震安全性等评价手续;(3)项目建设单位向发展改革部门报送可行性研究报告,提出审查批准申请,发展改革部门审查通过后下达项目可行性研究报告批复文件;(4)组建项目法人等。[4]只有在完成投资项目的审批流程之后,才有可能启动用地报批程序,即项目单位持项目批准文件、规划选址、用地预审意见和土地测绘机构出具的土地勘测定界技术报告书等向国土资源管理部门申请办理用地报批手续。国土资源管理部门则依据《土地管理法》的规定向有“两审批”权,即农用地转建设用地审批权与土地征收审批权的国务院或省级人民政府申请土地征收。
  非政府投资项目若属于《政府核准的投资项目目录》范围,项目单位要先取得项目用地预审意见、节能审查意见、环境影响评价审批文件等,然后再向项目核准机关报送项目申请报告,项目核准机关“主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查,作出是否予以核准的决定”,获得核准之后,进入土地征收的审


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