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论国务院行政规定的法效力
【作者】 贾圣真【写作年份】 2017
【文献分类】 行政法学【关键词】 国务院; 行政规定; 内部效力; 外部效力
【全文】法宝引证码CLI.A.0100342    
论国务院行政规定的法效力

贾圣真


【摘要】国务院行政规定的效力来源于《宪法》、《国务院组织法》和其他法律的授权和认可。国务院行政规定的内部效力仅限于行政系统内部,对外部公众不产生影响;间接外部效力需要通过行政机关的执行而实现;直接外部效力通过对社会公开,越过行政机关这一媒介而直接对公众产生规范效果。在考虑对行政规定的法治化规范路径时,应当区分情况,分别采取规制措施。国务院行政规定有其存在的价值和空间,应当恰当配置其与行政法规的使用范围,确保行政规定的合理使用。

【关键词】国务院; 行政规定; 内部效力; 外部效力

  
  引言
  行政治理有许多方式,相对于民主国家的“依法治国”和独裁国家的“个人专断”,“文件治国”无疑是中国的特色。[1]在中国庞大的行政文件体系中,国务院文件居于金字塔的顶端,具有最高的权威性。以国务院名义发布的各类行政规定,虽然没有法律的外形,但是在国家行政管理活动中发挥着重要作用,其对社会经济生活各个方面干预的广度、深度和强度都不亚于法律。这一现象促使我们思考以下问题:这些不具有法律形式的行政规定到底有没有法律效力?其效力究竟是如何实现的?如何规范行政机关的行为?如何影响相对人的活动?研究这些问题,有助于跳出对行政规范性文件体系的形式化理解,而从实质上更好地把握其性质。[2]
  目前,行政法学界采用不同的概念概括行政机关制定的行政法规、规章之外的普遍性规则。用法主要有“其他规范性文件”、[3]“行政规范性文件”、[4]“行政规定”、[5]“行政规范”、[6]“行政规则”[7]等。应当说以上各概念的内涵和外延存在不同程度的差别,不利于进行有针对性的交流,也限制了对这一问题的深入研究。有鉴于此,有必要首先界定本文的核心概念。本文所称“国务院行政规定”有三个特点:第一,形式上不是“法”,而是政府“文件”,从而排除了行政立法;第二,以国务院名义发布,从而排除了国务院各组成部门和国务院办公厅的文件;第三,在一定时期内可以反复适用,从而排除了国务院以发文方式对具体事件的处理。之所以采用“行政规定”这一概念,一是因为在中国的语境下,以“行政规定”指称此类文件,更为简明和容易理解;二是可以淡化对其内容上的“规范性”——即涉及相对人权利义务——的要求,通过后文的分析可以看到,行政规定依其内容的不同,产生不同的法效力,其中是否蕴含着确定的规范内涵,往往需要对其内容进行具体分析后才能确定。
  本文研究对象为中央人民政府门户网站下的“政府信息公开专栏”中公开的国务院行政规定,时间段限定在2003年至2013年,这十年是温家宝总理执政时期,国务院发布行政规定的活动比较具有稳定性和连贯性。本文主要不是基于原理的论述,而是立足于现有的法律规定和实证材料,尽可能通过对国务院发布的行政规定加以逻辑上的归纳,描述国务院行政规定的现状和其效力实现的基本框架,以期对理论上的进一步研究有所启发。
  一、国务院行政规定法效力的依据
  在讨论国务院行政规定的法效力时,首先应该解决国务院行政规定的法效力依据问题,即国务院行政规定在制度上是如何被认可的。在1982年《宪法好饿但是不想动》实施之前,我国中央层面的立法权集中于全国人大。1954年《宪法》规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”虽然1975年、1978年两部宪法取消了全国人大是行使国家立法权唯一机关的条款,但仍保留了1954年宪法规定的立法体制。这一时期,尽管立法权在形式上集中于全国人大,但国务院在实际工作中,以发布命令、决议等形式发布了许多行政规定,其中不乏对社会生活进行直接调整和干预的内容。在1982年《宪法》施行之后,伴随着国务院的行政立法权的获得,国务院制定的行政规范逐渐分化为法律规范(行政法规)和非法律规范(行政规定)两个部分。在现行的宪法体制之下,国务院行政规定法效力的依据有以下几个方面。
  (一)宪法依据
  现行《宪法》89条规定了国务院的十八项职权,是国务院制定和发布行政规定的宪法依据。《宪法》89条第1项规定,国务院可以“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”,这是对国务院行使其行政权的方式的规定。该条其余各项则是从内容角度划定国务院的职权范围。“行政措施”、“行政法规”、“决定和命令”并列,证明“行政措施”、“决定和命令”不同于“行政法规”。[8]行政法规经过行政立法程序,以“国务院令”形式发布;行政规定目前受到国家公文处理制度的约束,主要以“国发”号文件发布。[9]在1982年《宪法》实施三十余年的实践中,从国务院的角度来说,行政规定始终是与行政法规并行的一种国家治理手段,是国务院在行政法规之外的“另一只手”,国务院通过“法”和“文件”的并用,以实现对国家和社会经济生活方方面面的调控。在2003年至2013年,国务院共发布国务院令268件,公开“国发”号行政规定327件,[10]可见其对行政规定的倚重。
  《宪法》89条其余诸项规定具有权力分配的意义,这是在宪法层面上对国务院的授权,同时也是对国务院权力的限制。基于《宪法》89条第18项规定,全国人大及其常委会也可以给国务院特别授权。这些规定并未将国务院行政规定的效力局限于行政系统内部,相反,其本身或许即


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