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以法治方式推进事业单位改革的路径分析
【作者】 潘波【写作年份】 2015
【文献分类】 文教卫生管理法【关键词】 事业单位;改革
【全文】法宝引证码CLI.A.091499    
以法治方式推进事业单位改革的路径分析

潘波


【关键词】事业单位;改革

  

   一、事业单位改革的进展及成就

   根据《事业单位登记管理暂行条例》,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在我国宪法上,事业组织与国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业一起被明确为社会的基本组织类型。在民法通则里,事业单位与企业、机关、社会团体并称为四类法人。总体来看,事业单位有两个重要特点,一是以社会公益服务为目的,二是举办主体是国家机关或资金来源为国有资产。截至2014年5月,我国共有事业单位111万个、事业编制3153万人[1]。广泛分布在经济、政治、文化、科技、社会等各个领域,涵盖各地区、各行业、各层次,涉及管理体制、机构编制、养老保险、收入分配、财政投入等多方面问题。

   事业单位作为重要的公共事业主体,在促进国家建设、保障民生等方面提供了有力支撑。但随着经济社会的发展,事业单位的职能、属性、定位发生了很大变化,而计划经济条件下形成的事业单位管理体制和模式却依旧在运行,导致问题频发、矛盾突显。一些事业单位长期承担行政职能,且缺乏必要的监管制约;一些从事经营活动的事业单位,附属于党政机关,享受着优惠政策,引发不公平市场竞争,也浪费财政资金和公共资源;各类学校、公立医院、文艺院团等与民生关系密切的领域运行机制僵化,大量专业技术人才的积极性、创造性难以进一步发挥,所提供的服务无论是在数量上还是在质量上都难以满足社会需求。解决这些问题,迫切要求结合经济社会发展新的形势,深入推进事业单位改革,科学合理地界定事业单位的职责范围、功能定位,有针对性地实施相应的管理政策,为其他各项配套改革措施的推行奠定基础。

   在社会主义市场经济深入发展、行政体制改革积极推进的时代背景下,事业单位改革成为实现政事分开、建立现代公共服务体制的必然选择。20世纪80年代起,国家就在探索事业单位改革的路径。1992年党的十四大提出了分类推进事业单位改革的总体思路。针对事业单位机构臃肿、人浮于事、财政负担沉重等问题,部分地区和部门开始实施以减人、减机构、减轻财政负担为主题的改革。1996年《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》明确提出了合理划分党政机关与事业单位的职责、推进事业单位社会化、分类改革的方向。[2]2002年党的十六大以来,事业单位改革持续推进,成为全面深化改革各项工作部署中社会关注度较为集中、进展较为迅速、成果比较突出的领域重点。这十多年的改革历程,可以归纳为两大部分内容。

   一方面,以人员为主题的事业单位有关制度逐步完善。一是聘用制度全面推行,全国实行聘用制度的事业单位占事业单位总数的比例,从2004年的36%提高到现在的95%以上。二是公开招聘制度初步建立,公开、竞争、择优选拔的用人机制逐步形成。三是岗位设置管理改革取得明显进展,中央和省级实行岗位设置管理的事业单位达80%以上。四是工资制度改革稳步推进,义务教育、医药卫生等领域先后实行了岗位绩效工资制度,其他事业单位也正在落实。五是养老保险改革开始启动,山西等5省市从2009年起开展事业单位工作人员养老保险改革试点工作,有关方面正在加快改革进度,建立党政机关、事业单位与企业“并轨”的基本养老保险制度。2014年7月1日起施行的《事业单位人事管理条例》,以行政法规的形式将事业单位岗位设置、公开招聘、聘用合同等制度确立下来,事业单位改革取得了阶段性成果。

   另一方面,以机构为主题的事业单位分类改革取得实质性进展。在科技、文化、新闻出版等单位大规模转企改制,以及部分省区分类试点工作的改革成果上,2011年3月,酝酿准备多年的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。同年,中共中央办公厅、国务院办公厅陆续印发了事业单位分类、人事制度、收入分配、养老保险、财政政策等11个配套文件,形成了一套指导事业单位改革的纲领性文件体系,这标志着事业单位分类改革全面推开。改革的总体目标是“到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”[3]。

   从2011年下半年开始,在中央及有关部门的指导下,各地区各部门开展了为期一年多的事业单位全面清理规范。2012年8月,有关部门宣布完成清理规范工作。在此基础上所保留的事业单位,将根据实际承担的功能划分为“三大类、两小类”,即行政类、生产经营类、公益一类、公益二类,将来只保留承担公益服务职能的事业单位。同时进行的还有事业单位管理体制、运行机制、治理结构、收入分配、社会保险、财税政策、编制管理等一系列改革任务。

   表1  分类改革中部分中央和国家机关所属事业单位类型及举例

  

   二、事业单位改革中的突出问题及法治应对

   (一)改革中存在的突出问题

   实事求是地说,事业单位改革在整体上顺利推进、取得积极成果的同时,也暴露出


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