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行政规范性文件司法审查的规则嬗变及其完善
【作者】 黄学贤【写作年份】 2017
【文献分类】 行政诉讼法【关键词】 行政规范性文件;司法审查;保障机制
【全文】法宝引证码CLI.A.0102023    
行政规范性文件司法审查的规则嬗变及其完善


行政规范性文件;司法审查;行政诉讼

黄学贤


【摘要】尽管在整个法规范体系中行政规范性文件的位阶最低,但其在实践中的影响与作用则是巨大的。由于现行制度控制成效的有限性,行政规范性文件的失序、失范现象甚为严重。要在经由行政规范性文件的社会治理与有效规制行政规范性文件之间取得平衡,建立行政规范性文件的司法审查机制,是一项不可缺少的制度选择。1989年的《行政诉讼法》中已经内在地包含了对行政规范性文件的司法审查,后来的司法解释将其显性化并逐步具体化了其审查规则。2014年的新《行政诉讼法》则在原有主动审查的基础上,增设了依申请审查行政规范性文件。现行司法实践中,对行政规范性文件审查不力,除了司法技术层面上的原因外,司法审查制度本身尚存有诸多不足。行政诉讼中行政规范性文件所兼具的法源性和被审查性双重特征,决定了对行政规范性文件的司法审查,需要确立具有以下要素的保障机制:合适的审查机构、明确的审查方式、全面的审查范围、严格的审查标准、规范的审查程序、有力的审查结果。
【关键词】行政规范性文件;司法审查;保障机制

  
  行政规范性文件是指除行政法规和规章以外,行政机关制作发布的具有普遍约束力的决定、命令、通知、答复等规范性文件。行政规范性文件也称规章以下的规范性文件、其他规范性文件、非立法性抽象行政行为、行政规定、行政措施以及俗称的“红头文件”等。尽管在整个法规范体系中行政规范性文件的位阶最低,但是其在行政管理实践中的影响与作用则是巨大的。当今社会行政机关经由行政规范性文件进行社会治理,非但不可避免,而且十分必要。由于现行制度控制成效的有限性,行政规范性文件制定程序上的随意性,内容上随意克减公民权利、增设公民义务等超越制定机关法定职权、抵触上位法以及内容不合理、不适当等失序失范现象甚为严重。而要在经由行政规范性文件的社会治理与有效规制行政规范性文件之间取得平衡,建立行政诉讼制度对行政规范性文件的审查机制,是一项不可缺少的制度选择。行政规范性文件在行政诉讼中的地位,在很大程度上反映出行政权与司法权之间的关系。我国自行政诉讼制度建立以来,行政规范性文件在行政诉讼中的审查与适用问题一直没有建立起相应完整的制度。《行政诉讼法》修改过程中在该问题上曾有过诸多探讨,但最终的规定仍然留有较大的制度空间。
  一、直指司法审查的行政规范性文件监督光宗耀祖支撑着我去教室
  行政规范性文件是行政机关贯彻执行法律、法规和规章,履行行政管理职责的重要手段,是对法律、法规、规章的具体细化、补充。实践中行政机关一般都将行政规范性文件作为具体行政行为的直接依据。由于行政规范性文件制定主体的广泛性,使其在数量上远远超过行政法规和规章,这些行政规范性文件在弥补法律规范的不足等方面发挥着无可替代的积极作用。但是,由于当下行政规范性文件制定程序的不规范,行政机关一般又是以行政规范性文件作为其行政行为的直接依据,使得这种针对不特定的对象,具有普遍约束力且能反复适用的行政规范性文件,在为行政机关直接影响,甚至侵害行政相对人的合法权益方面也产生着不可低估的消极作用。如果缺乏对行政规范性文件的纠错机制,那么,它就有可能导致且不断产生违法或不当行政行为。
  1999年国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》就指出,要“从源头上、制度上解决‘依法打架’的问题,切实维护社会主义法制的统一”。应当肯定的是,随着法律体系的基本形成以及《立法法》的制定、修订及其实施,包括法律、法规乃至规章之间的冲突,已经得到越来越有效的治理。但是,实践中因行政规范性文件而产生的“依法打架”现象远未得到有效治理,有时甚至还相当严重。十余年来,中共中央和国务院一直强调对规范性文件的监督管理。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出:“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件,政府法制机构应当依法严格审查,做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的,制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”
  2006年全国人大常委会颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第五章规定了对规范性文件的备案审查,这是对我国备案审查制度的重大发展。规范性文件备案审查制度是规范行政行为的重要监督手段,是推进依法行政进程的重要保障。做好规范性文件备案审查工作对于全面推进依法行政,建立法治政府具有十分重要的意义。同时规范性文件备案审查工作,也是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职责,是发挥人大监督作用、维护法治统一、确保政令畅通、全面推进依法行政的必然要求。2008年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》》就加强对规范性文件的清理、健全规范性文件制定程序、强化规章和规范性文件备案审查等问题专门作出规定。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治


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