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关于“两高”与国务院部委联合发文的思考
【作者】 邓巍【写作年份】 2014
【文献分类】 立法学【关键词】 司法解释权;行政权;专属性;联合
【全文】法宝引证码CLI.A.087195    
关于“两高”与国务院部委联合发文的思考

邓巍


【摘要】我国的立法体制和法律解释体制建立在司法权与行政权异质的权力属性及两种权力各自拥有相对独立的权限范围之基础上。实践中两高与国务院部委联合制发具有规范性内容文件的做法,混淆了权力界限,于法无据,不利于国家法治建设。要从根本上改变这种现象,使法院、检察院和行政机关关系回归宪法轨道,首先需要摒除一些认识上的误区,以实现后体系时代有效实施法律的法治目标。
【关键词】司法解释权;行政权;专属性;联合

  

   根据《立法法》和1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》),我国确立了一个与立法体制相呼应的权威的法律解释体制。除开地方立法机构的解释权不谈,单就中央一级解释体制来看,按照解释主体与解释对象的不同,中央一级的解释体制可以进一步划分为三部分,其一是全国人大常委会针对法律所做的立法解释;其二是最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)在其各自职权范围内就法律具体运用过程中的问题所做的审判解释和检察解释,有学者将二者统称为司法解释。[1]其三是由国务院及各主管部委对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题所做的行政解释。从解释权限的内容上看,司法解释与行政解释同属于有关法律具体应用方面的解释,明显区别于立法解释所担负的明确法律、法令含义和法律适用依据的权限内容。按照《决议》,即便是在法律具体应用方面,司法解释与行政解释各自针对不同性质的问题而形成相互独立的权限领域。这既符合我国宪法有关人民法院、人民检察院和国务院的权限界定,也体现了审判权、检察权与行政权在本质属性上的不同。然而事实上,这种相互独立的权力格局并没有在我国的政法实践中得到严格的贯彻执行,两高与国务院部委联合发布具有规范性内容文件的现象并不鲜见,尤其是在刑事法律领域。

   在刑事法律领域,最常见的联合发文形式是两高共同发布司法解释。除此之外,还可以看到两高与国务院的部委,主要是公安部、司法部、国家安全部等行政部门共同发布具有规范性内容的文件。就前者而言,《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(法发[2007]12号,以下简称《规定》)第7条对此提供了依据,但后一种联合发文方式则缺乏相关依据。如果说两高的联合仍然属于司法解释权之内的解释,那么,两高与国务院部委的联合则涉及到司法权与行政权两种性质不同的权力。这是否突破了现有法律解释体制的制度框架,其联合行文应当具有怎样的法律效力,这种联合方式对于我国法治实践会有怎样的影响和作用等问题,值得深入思考。

   对此,笔者着重以2007年《规定》出台后最高人民法院公报中登载的两高与国务院部委联合发布的规范性文件为样本,对这一现象进行分析。之所以选择2007年《规定》出台这个时间点之后的文件,是因为,自我国建国以来长达六十多年的政法实践中,由于国家政法工作在若干重大历史阶段其所肩负的首要任务、运行方式、制度背景等方面存在极大不同,所以,不适宜将这一现象放诸于一个历史过程中进行连续的考察。2007年的《规定》一方面与2000年的《立法法请你喝茶》及之前更早的《决议》相一致。另一方面,更重要的是,《规定》对于最高人民法院行使法律解释权进行了详细的规范,针对学者诟病较多的问题进行了修改、完善。《规定》对于进一步健全和完善我国的法律解释体制、指导法律解释实践、推动法律解释权的规范化运行发挥了重要的作用。正是基于这样一个相比之前更为完善的规范性制度背景的存在,才使得关于上述这样一种客观现实是否具备规范正当性的思考有了不可或缺的标准体系。

   一、两高与国务院部委联合发文的实际运行类型

   1981年的《决议》虽然授权两高对法律进行解释,但对两高发布的司法解释具有何种效力及何种法律地位并未加以说明。因此,实践中曾有关于两高解释是否可以在裁判书中直接援引的问题出现。对此,最高人民法院的回答也经历了一个由否定向肯定转变的过程。[2]这种肯定态度在正式制度上的落实体现在1997年《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》第4条:“最高人民法院制作并发布的司法解释,具有法律效力。”和1996年《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》第2条:“对检察工作中具体应用法律的问题,由最高人民检察院解释,具有法律效力。”此后,两高分别就法律解释做出了更新规定,但关于解释文件效力的表述没有改变,“具有法律效力”成为两高司法解释效力与地位的权威性表述。这一表述虽然对《决议》未明之处有所补充,但仍存在语焉不详的问题。众所周知,具备法律效力的文件并不仅限于国家机关依法发布的规范和制作的决定、命令,如行政处罚决定书、法院的裁判书、公安机关的搜查令、逮捕令等,而且还包括大量的符合法律要求的公民之间自主签订的各种民事合同。与针对具体事项,对特殊主体设定特殊权利、义务关系的文件不同,两高的司法解释具有更高的抽象性与普遍适用性。唯其如此,它们才可以对具体运用法律进行一般性的


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