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广东省就业促进立法的有益尝试
【作者】 蔡吉恒【写作年份】 2010
【文献分类】 劳动法
【全文】法宝引证码CLI.A.053294    
广东省就业促进立法的有益尝试

蔡吉恒


【摘要】与其他省市的就业促进地方性法规相比,自2010年1月1日起施行的《广东省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》对解决《就业促进法》的软化问题作出了有益尝试,对今后政府发展职业培训职能定位、建立外国人就业目录制度、建立统一性和个性化化兼顾的公共就业服务体系等作出了规定。

   《中华人民共和国就业促进法》于2008年1月1日实施后,全国各省市基本都启动了地方配套立法工作。截至2010年1月,河南、江西、宁夏、吉林、湖南、广东、山东、贵州、海南、河北、天津等10多个省市都制定或者修改了就业促进地方性法规。这些地方立法的共性众多,同时又各具特色。与其他省市的就业促进地方性法规相比,自2010年1月1日起施行的《广东省实施<中华人民共和国就业促进法>办法》(以下简称《广东办法》)具有以下特色:

   一、建立就业促进立法和就业促进政策的有机衔接机制。

   立法固定性和政策灵活性的矛盾,是就业促进立法面临的突出矛盾。对有关就业扶持措施,《中华人民共和国就业促进法》只是作出原则性规定,政策痕迹十分突出。林嘉教授认为该法“缺少法律规范里应该有的一些具体规定如权利、义务、责任等,民众不能直接用这些条款来主张权利,这就需要尽量用法律术语来表达政策,要求形成正规的法律规范。”“规定的有些制度是纲要性,原则性的,起到宣示作用,这就需要加强与法配套的立法的完善,制定专项法律法规,将就业促进法规定的内容进一步具体化”。法律的本质属性决定其应当有明确的权利、义务和责任的规定。而就业促进政策必须适应各时期就业形势和各地就业状况并应适时调整。理论上讲,立法将就业促进措施涉及的具体权利义务都明确下来固然符合法律特性,但是就业优惠措施的多样性会导致法规文本过于庞杂,也将导致政策调整十分困难。两者关系处理不好,容易顾此失彼。过于强调立法的明确性会制约政策的适应性;过于迁就政策会使立法丧失应有价值,而且导致就业扶持措施因失去法律保障而被架空。

   《广东办法》从四个方面设计制度,建立就业促进立法和就业促进政策的有机衔接互补机制,较好的处理了立法和政策的矛盾。一是将就业优惠作为有关单位和个人的权利作出原则性规定。如在第十四条至十六条规定对符合条件的用人单位、劳动者“按照规定”给予补贴。民众可以依据这些原则性规定主张权利。二是明确政府及有关部门有明确细化和公开有关规定的责任。在第十七条规定,县级以上人民政府及其有关部门应当明确和公开补贴、资助、小额担保贷款和贷款贴息等就业扶持政策的对象、条件、标准、期限等内容的责任。这一规定与第十四条至第十六条的“按照规定”相互呼应,实际是在法规和政策之间架其一座桥梁,弥补了立法有关权利规定操作性不强的问题,防范了纲要性的立法导致的执行漏洞。三是将享受政策的共性的程序进行固化统一规定。在第十八、十九条规定了受理管辖、审核责任主体和审核程等,为权利的实现提供了程序保障。四是细化有关法律责任,确保责任落实。在第五十七条罗列了违反前述规定的法律责任。

   二、明确就业扶持待遇审核程序,推动施惠式的软性就业扶持转变成法定权利义务的刚性支持

   根据就业扶持政策,一些单位或者个人可以享受政府的补贴、资助等。但是《就业促进法》并未规定应当向何部门,通过何渠道实现权利。这些补贴、资助带有浓烈的政府施舍性质,即政府或有关部门具有很大的自由取舍空间,何时受理申请、何时支付待遇均无法律约束,权利人主张权利亦无法规依据。这样的机制留给政府和有关部门更大的自由度,给一些违法人员营私舞弊提供了条件;在实践中享受待遇一方应得的优惠常常被程序架空。积极就业政策执行多年,各地不同程度出现资金多、实效差,政府热、群众冷的现象,下拨的大量资金要么用不出去,要么主要用在基础建设,直接惠及需要帮助的老百姓的资金。优惠待遇缺乏法定程序保障是深层次原因之一。

   法律赋予相对人相关优惠待遇应属于其法定权利。而程序正当是权利实现的根本保障,而且程序具有共性,统一规定不会制约就业政策的调整。在就业促进立法中明确具体的权利实现程序是立法应有的内容。《广东办法》在第十八条规定了就业优惠待遇申请的受理管辖;在第十九条规定了申请人需要提交的材料、受理机关、受理程序、办理期限,同时明确不符合条件的,应当书面告知申请人并说明理由,还要求公示补贴、资助的情况。在第四十五条规定了就业困难人员认定主体、程序、办理期限,不符合条件的,应当书面告知申请人并说明理由,还要求公示申请人情况,规定对核定结果有异议的,可以提出复核申请。这些具体的程序性规定,明确了审核机关的法定责任,为权利人的实现权利提供了法定渠道,对加强对行政机关的监督,确保政府惠民政策最终落实到每个个体将发挥重要作用。

   三、建立职业培训教育政府公共服务制度,推动政府发展职业教育培训职能转变

   根据《职业教育法》,政府有发展骨干、示范性职业培


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