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论行政规制基本理论问题
【作者】 江必新【写作年份】 2012
【文献分类】 行政法学【关键词】 行政规制;基本理论;行政法学
【全文】法宝引证码CLI.A.089337    
论行政规制基本理论问题

江必新


【摘要】行政规制行为作为一种综合性的行政活动,可以归入传统的广义行政行为体系。行政法视角的行政规制研究,要借鉴其他学科的成果,更要注重体现行政法学的自身特点,重点研究行政规制权、规制主体法律地位、规制行为的合法性、对规制主体的规制、被规制主体和利害关系人法律地位及权利救济等问题。我国行政规制的发展,不是简单的强化或者放松的路径抉择,而是要立足中国的现实,运用历史分析以及成本效益分析等方法,区分不同领域、因地制宜,有进有退、快慢结合,并且重视规制手段的选择与不同领域内不同目标的相适应性等问题,科学构建和不断完善符合市场经济的现代行政规制制度体系和实现机制。
【关键词】行政规制;基本理论;行政法学

  

   从行政法学的视角研究行政规制,具有重要的理论价值和实践意义。[1]尤其是在2008年国际金融危机之后,行政规制问题得到了更加广泛的关注。我国行政法学界对于行政规制的研究虽然发展迅速,但是起步较晚、历史较短。[2]本文围绕行政法学视角下行政规制的概念、行为属性、研究的主要内容、我国行政规制发展路径选择这四个方面的基本理论问题进行探讨和思考,以期能够对行政规制理论研究有所创新和完善。

   一、行政规制概念的界定

   行政规制是行政规制研究的基础性范畴,准确界定其内涵与外延是有效展开研究的大前提。但是,在我国的行政法学研究中,对于行政规制概念还缺乏统一的定义,不同观点之间差异较大。总结起来,主要是在以下几个方面存在分歧:

   (一)行政规制主体的确定

   关于行政规制主体,国内主要有三种不同观点:第一,政府及其所属机构是行政规制主体,既包括行政机关,又包括立法机关、司法机关;第二,特别授权的监管机关是行政规制主体;第三,行政规制主体既包括公权力机关,又包括私人主体。[3]探讨行政规制主体的确定问题,先要区分三个相近的概念:行政规制、政府规制与经济规制。行政法学研究的重点是行政规制,政府规制与经济规制是两个与行政规制不同的范畴。

   政府有广义和狭义之分,在政治学和宪法学理论上,更多的是指广义上的政府,即国家权力机关的整体,包括了立法机关、司法机关和行政机关,因此,广义上的政府规制包括立法规制、司法规制和行政规制。[4]政府规制更强调的是通过立法进行规制,由议会法律、法令或立法标准直接进行调控,其着重于实体规则,重视标准的设定和权利的分配。但是,立法机关因为其行为的宏观性并不直接监督和管理经济主体的活动,司法机关基于其行为的被动性也不主动干预经济主体的活动。[5]相比而言,行政规制并不包括立法机关和司法机关的规制,其注重的是行政主体的动态的规制过程,[6]主要是对经济主体活动的直接干预。北大法宝

   经济规制是从规制内容、领域进行的分类,强调的是对经济领域的规制,并非是从规制主体的角度进行分析。经济规制主体既可能是公共权力机关的规制,也可能是私人组织的规制。[7]行政规制与经济规制的不同在于:第一,与经济规制强调对经济性领域的规制不同,行政规制还可以包括对特定的非经济领域的调整。“管制性行政主体……对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预……”[8]第二,行政规制是基于国家的统治权的行政作用。[9]从世界范围来看,行政规制权的配置和运行主要包括四种模式:由传统的行政部门行使、由隶属于传统行政部门的规制机构行使、由独立于传统行政部门的规制机构行使、由被授权的非政府组织行使,[10]其行使主体并不包含私主体,这一点也不同于经济规制。

   各国的行政规制权力的结构、配置与运行存在不同,决定了对于行政规制的主体的界定的不同。比如,美国行政规制制度的产生和发展历史,形成了美国的行政规制机构直接依法设立、独立性和权威性强等特点,行政规制权力基本上是由独立规制机构行使,多数政府部门并没有行政规制权。因此,在美国,行政规制的主体主要是指根据某一规制法的特别决定、直属总统、由总统提名、经议会同意后任命,主要由相应领域的专家组成核心领导机构、有固定任期、非因法定事由不得免责,集行政与准立法和准司法权为一体、大多采用委员会制的“独立管理机构”。[11]在我国的行政规制实践中,行政规制主体基本上仍然沿袭过去集管理与管制于一身的形式,比如,不少政府机构都身兼宏观调控、市场管制和微观管理三种职能,也有政府机构兼行政管制与宏观调控两种职能。[12]为适应经济社会发展和经济体制改革的新形势,我国也在一些领域对行政规制体制进行了一定程度的改革,成立了一些相对独立的规制机构,如国家质量监督检验检疫总局、国家电力监管委员会、国家烟草专卖局等,但其独立性不强,仍从属于中央政府或中央政府部门。从严格意义上讲,中国并不存在美国式的独立规制机构。[13]行政规制实践的差异,决定了我国行政法学研究中对于行政规制的主体的界定不能直接移植国外的相关定义。

   笔者认为,对于行政规制的主体,在我国采用“特定的行政主体”的表述较为合适。一方面体现了行政法学视角研究的特


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