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地方立法发展的权限困境与出路试探
【作者】 向立力【写作年份】 2015
【文献分类】 立法学
【关键词】 地方立法;立法权限;困境;出路;法律修改建议
【全文】法宝引证码CLI.A.089432    
地方立法发展的权限困境与出路试探

向立力


【摘要】在我国“统一、分层次”的立法体制下,中央立法权限得到凸显,省级人大及其常委会在《立法法》等法律规定的权限范围内,行使有限的立法权。三十多年的地方立法实践表明,省级人大及其常委会的立法活动长期面临一项困扰——地方立法权限较窄、边界不明。地方性法规数量大幅增加的同时,学界对立法质量的批评不绝于耳。最近《立法法》修正案草案已经过一审,恰逢党的十八届四中全会指出,要“进一步明确地方立法权限”,然而《立法法》修正案草案暂未涉及相关内容;地方立法权限的清晰明确关乎地方立法事业未来的发展,涉及《立法法》在内的多部法律,需结合顶层设计作通盘考虑,从政策到方案也有待详细论证。
【关键词】地方立法;立法权限;困境;出路;法律修改建议

  

   《中华人民共和国宪法》(以下简称:《宪法》)规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”根据这条原则,《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)和《中华人民共和国立法法》(以下简称:《立法法》)确定了我国的“统一而又分层次”的立法体制,总体上是两级立法。[1]“所谓统一,一是所有立法都必须以宪法为依据,不得同宪法相抵触;下位法不得同上位法相抵触。二是国家立法权由全国人大及其常委会统一行使,法律只能由全国人大及其常委会制定”;“所谓分层次,就是在保证国家法制统一的前提下,国务院、省级人大及其常委会和较大市的人大及其常委会、自治地方人大、国务院各部委、省级人民政府和较大的市人民政府,分别可以制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”。[2]《立法法》等法律对地方立法权限进行严格限制,当涉及地方立法权限的法律规定存在文意模糊时,有权解释机关一般采取严格解释的方法。从法律实践的结果看,这种做法起到了确保地方人大及其常委会在“有限立法权”范围内开展立法活动的效果,但在实现上述目的的过程中,地方立法活动的空间受到了过于严格的挤压,一定程度上牺牲了地方立法的实效性,有必要作科学调整。

   一、地方人大及其常委会有限立法权的文本梳理

   《立法法》等法律对地方人大及其常委会“有限立法权”的规定,可以从以下两个方面进行梳理:一是限定地方立法不得涉及的领域,本文称之为限制规定;二是对地方立法的授权,本文称之为授权规定。对比发现,前一类规定所占比例更大。此外,国家立法机关还对一些涵义不够明确的法条作出询问答复,虽然形式上不构成立法解释,但对地方立法实践具有实际约束效果。

   (一)法律对地方立法权的限制规定

   首先,《立法法》对地方立法调整对象有限制性规定。《立法法》八条列举了十项只能制定法律的事项,[3]“专属立法权所列的事项,法规不能规定”,“而不属专属立法权的事项,在没有制定法律前,原则上法规可以先规定,不需要授权”。[4]该条规定确立了全国人大及其常委会立法在我国法律体系中的基础和核心地位,也界定了我国地方立法权限的基调。为此,《立法法》六十四条第二款款首又援引了该条的规定,重申这些领域的事务地方性法规不得加以调整。

   其次,相关法律对地方立法的调整手段有限制性规定。此类规定以《行政处罚法》、《行政许可法》以及《行政强制法》等法律的规定最为典型。三部法律分别从源头上,对地方性法规向行政机关赋予行政处罚权、行政许可权和行政强制权的种类、内容作了限制(见表1)。表1列举内容可归纳为:一是将特定种类的行政权力作为法律保留,只能由法律设定。如《行政处罚法》规定,限制公民人身自由等处罚只能由法律设定;二是地方性法规对行政权的内容(如运用条件、幅度等)作出具体规定时,不得超越法律、行政法规已有的规定。三是禁止地方性法规创设新形式和种类的行政权。这些规定延续了《立法法》“严格限制地方立法权限,确保法制统一”的指导思想。

   (二)法律对地方有限立法权的授权规定

   《立法法》六十四条对地方性法规可以调整的事项给予授权,一般认为,这是地方立法权限的直接法律依据。该条第一款规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第二款规定:“除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”权威观点据此认为,地方立法权限体现为四个方面:“一是法律、行政法规的实施条例、实施办法。二是本地方具有特殊性的事项,不必也不可能制定法律、行政法规的,只能由地方性法规作规定。三是综合运用有关的几个法律、行政法规,有针对性地解决本地方特定


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