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雾霾应急的中国实践与环境法理
【作者】 陈海嵩【写作年份】 2016
【文献分类】 环境保护法
【关键词】 雾霾应急;行政紧急权力;国家环境保护义务;裁量收缩
【全文】法宝引证码CLI.A.098870    
雾霾应急的中国实践与环境法理

陈海嵩


【摘要】我国已经基本形成雾霾应急的规范体系与制度体系,但实践中仍然暴露出诸多法律难题,可归结为对健康权保护不足和对财产权、自由权侵害过度的问题。由于雾霾形成机理与传统权利侵害在结构上存在差异,基于传统公法学体系的行政紧急权力理论无法对政府重污染天气应急行为进行有效监督和制约。以国家环保义务理论为基础,可以从效果裁量的两个方面入手,对雾霾应急进行更具针对性的分析。针对目前部分城市的空气重污染应急预案不符合国家环保义务的内在要求的情况,可以根据2014年修订后《行政诉讼法》,对应急预案中的应急响应条件和应急响应措施进行不同程度的司法审查,通过司法途径监督、纠正当前各地重污染天气应急预案中的不当规定。
【关键词】雾霾应急;行政紧急权力;国家环境保护义务;裁量收缩

  
  一、雾霾应急措施之争议及其法律问题
  近年来,频发的雾霾(重污染天气)现象引起全社会高度关注。从长远来看,有效减少、直至消除雾霾需要从经济转型升级、能源结构调整、环境法治完善、监管体制机制改革、社会文化变迁等多个方面入手,绝非一时一地所能实现。但从现实角度考虑,对雾霾天气进行及时有效的应对与处理,尽可能降低其负面影响,则又是当前中国社会所急需解决的重大问题。[1]而尽快降低重污染天气的持续时间及危害程度,也是当前公众对环境质量改善的重点诉求。基于此考虑,2013年国务院《大气污染防治行动计划》(国发[2013]37号)中专门要求“建立应对重污染天气的监测、预警和应急体系”,将重污染天气应急纳入突发事件应对管理体系之中。环保部则在同一年制定和印发《城市大气重污染应急预案编制指南》(环办函[2013]504号)、《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》(环办[2013]106号)等规范性文件,对全国各地城市制定空气重污染应急预案提出要求并进行指导。到2014年底,全国已有20个省(区、市)、近2/3的地级市编制了重污染天气应急预案。[2]2015年修订的《大气污染防治法》也新增“重污染天气应对”作为专门章节(第六章)加以规定。应当说,目前各地已基本建立起以《大气污染防治法》《突发事件应对法》《大气污染防治行动计划》等法律法规为基础、以本行政区域应急预案为核心的雾霾应急管理体系,对实现重污染天气“削峰降频”起到了较大的作用。
  然而,从当前重污染天气应急的实践来看,应急预案的启动及其响应级别正在引起社会公众越来越大的质疑。例如,2015年11月底至12月初,北京爆发持续性极端雾霾天气,多个监测站数据“爆表”,但北京市并未启动最高等级应急响应(红色预警),引起社会舆论广泛质疑;直到12月7日,在环保部督促下,北京市才首次启动雾霾红色预警。[3]在西安、德州等多个地方,也暴露出重污染天气应急不力的问题,被环保部门通报或者专门约谈。从建设法治国家的角度看,上述争议提醒我们必须超越单纯行政管理层面的讨论,深入考察目前雾霾应急的理论依据及其法治化路径。具体而言,实践中暴露出来的如下问题值得思考:
  1. 最高等级应急响应(I级红色预警)启动条件的合法性。纵观目前各地的空气重污染应急预案,应急响应条件主要包含两个要素:“空气污染严重程度”[4]和“持续时间”。就红色预警而言,各地情况参见下表所示:
好饿但是不想动
  表1 各主要城市重污染天气最高等级应急响应(I级)的条件

  

  按照应急响应条件的宽严程度,可以将上述模式分为三种情况:(1)宽松型,即“重污染+长时间”模式,代表城市是长沙、郑州等;(2)严格型,即“轻污染+短时间”,代表城市是深圳;(3)折衷型,即“重污染+短时间”或“轻污染+长时间”,这是目前大多数城市所使用的方式。对照环保部公布的2015年全国城市空气质量排名,[7]“宽松型”的城市空气质量排名靠后,而“严格型”的城市空气质量排名靠前。这就形成了“空气质量越差的城市应急响应条件越宽松”的现象,无疑对公民的环境与健康权益造成了较大的损害。此时,城市重污染天气应急预案的规定是否合理?针对政府应急响应条件过于“宽松”、或者不及时启动相应级别应急措施的行为,公民能否通过司法诉讼得到救济?这是需要加以厘清的重要问题。
  2. 引发最高等级应急响应污染严重程度的合法性。从上表1可以看出,引发I级红色预警的空气污染严重程度以AQI指数为标准,可分为AQI指数300及以下(如北京、广州、深圳等)和AQI指数300以上(目前出现的最高值为500)两种情况。根据环保部公布的《环境空气质量指数(AQI)技术规定》(HJ633-2012),空气质量指数(AQI)一共分为六个级别,五级为“重度污染”(AQI值在201到300之间),最高的六级为“严重污染”(AQI值大于300)。按照该制度逻辑,AQI指数达到300,就已经达到了现行技术规范所规定的、最为严重的空气污染程度,应当启动最高等级的红色预警。这一点也为环保部《城市大气重污染应急预案编制指南》所明确规定。[8]
  然而,反观各地公布的空气重污染应急预案可以发现,有相当一部分城市启动红色预警的条件超过了AQI指数300的限定,而是自行规定为AQI值450(杭州、上海等)甚至500(天津、长沙、郑州、西安等),即所谓“极重污染”天气。显然,这是对环保部所规定红色预警标准的“放宽”。那么,在违反


  ······

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