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基于行政任务属性判断的行政委托界限
【作者】 刘国乾【写作年份】 2015
【文献分类】 行政法学【关键词】 行政委托;行政任务;属性界限
【全文】法宝引证码CLI.A.093700    
基于行政任务属性判断的行政委托界限

刘国乾


【摘要】以权力和责任主体判断为归属的传统行政委托制度,缺乏有关行政任务何种条件下可委托完成的内容。行政法总论,尤其是行政组织法应当包含有关于行政任务委托行使的一般性配置规则。行政委托作为一种行政任务的履行手段,是达成行政目标“人的手段”向外的延伸。行政任务的属性对于其能否委托完成具有决定意义。对能否委托进行判断,首先需要从事务性质上确定任务系权力性还是服务性。如果是权力性任务,需进一步判断该“权力性”是形式还是实质上的;对于实质权力性行政任务,则需从纵向上观察分析,不包含权力性要素的准备和执行阶段事务也有委托的可能。
【关键词】行政委托;行政任务;属性界限

  

   一、问题提出

   党的十八大以来,加快政府自身改革、简政放权,进一步理顺政府和市场、社会的关系,更好地发挥市场、社会的作用的理念被持续强调。处理政府与市场、社会关系的改革思路,蕴含着“市场、社会”主体可能具有的多重角色:一是作为不受政府随意干预的能动主体;[1]二是作为其活动受到政府合法监管的被管理者;[2]三是政府进行管理和提供公务服务的合作者或协助者。[3]对于市场、社会主体的第一种地位,由民法、行政法、刑法等部门法共同捍卫。对于第二种角色涉及的法律问题,即作为相对人的市场和社会主体与行政主体之间的关系,是传统行政持续关注的对象。第三种情形,即涉及行政任务转移给社会组织或个体,并形成“行政机关—合作的私人—相对人”三方关系产生的系列法律问题,是传统行政法覆盖薄弱的领域。

   近年来,政府借助社会力量履行任务的现象已大量存在。如在传统的干预行政领域,上访人员强制遣返、[4]流动人口管理、[5]治安维护、[6]秩序维持、[7]地铁反扒、[8]城市管理、[9]信息收集[10]等均出现委托给社会主体承担的情形;在给付行政领域,政府通过采购、特许经营、委托管理、BOT等方式将传统由自己亲自承担的任务委托给社会主体完成的例子更是不甚枚举。借助社会主体的人力、财力、技术、专业技能履行公共任务,正好因应简政放权的理念。社会力量的引入,对于节约财政开支或弥补政府人力、技术的不足,提升行政效率或更有效地提供公共服务具有积极意义,但利用社会力量达成目标也可能出现以下负面效果:一是行政机关或其工作人员放弃职责,将工作任务“外包”。二是社会组织以获得行政机关委托为名,实施侵犯或限制公民基本权利的行为,造成大量的“委托”乱象。[11]三是发生严重的行政违法时,“私人”往往成为行政工作人员的“代罪者”,行政机关藉助社会力量达成目的的同时,也逃避了道义上的责任,[12]形成独有的“临时工现象”。[13]避免或解决这些问题的前提是,应当明确符合何种条件行政任务可以“外包”。

   这些现象,可被当下诸如“公私协力”、“公私合作”等“时髦”概念来描述,但是,即便引入这些概念,上述问题也仍需要回归到行政法的基本制度设置上来考察。能够沟通这些现象与行政法的制度,在我们现有行政法框架中表现为“行政委托”。在我国行政法中,行政委托是指,行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事务委托给行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务,受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权,并由委托机关承担法律责任。[14]行政任务的委托行使还包括行政系统内部,不具有隶属关系机关之间的“权限委托”和上下级行政机关之间的“权限委任”。[15]因此,我国行政法上的行政委托专指行政机关委托社会主体(组织和个人)完成行政任务的方式,也即行政任务“委外”承担,故本文也将行政委托描述为行政任务委外。

   根据对行政委托的上述界定至多可以推断,部分行政职权或行政事务可以委托,但我们无法获知它们何种条件下可以委托,以及在可委托的情形下行政机关的权责在多大程度上能够转移给社会主体。显然,现有仅具备确认行政权力主体和行政责任主体资格功能的行政委托制度,无法对这些问题给出回答。对于行政委托的界限问题,学界虽已有所关注,如,王天华教授针对实践中的委托“乱象”,指出我国行政委托在实践中应当收缩和明确界限,在理论上应当正本清源。[16]章志远教授讨论了私人参与警察任务执行的事项界限,指出了判断相关任务能否采取公私合作方式需优先考虑的因素,如行政任务属于权力性事项还是非权力性事项、属于执行过程的最终环节还是中间环节、谁执行更有优势、完全交托由私人执行还是由私人参与执行,[17]但这些研究结论对于系统归纳和厘清行政任务容许和禁止委托的界限仍不够充分。

   本文的研究,试图在可委托和不可委托的行政任务之间,划出一条可供普遍遵循的界限。本文首先分析行政委托的本质属性,在此基础上揭示行政任务委托完成的一般性条件,然后指出行政任务可委托的诸条件中,行政任务的属性对其能否委托完成具有决定意义,因此本文的重点落脚于对哪些事项可以,哪些不可委托进行讨论,以及对特定事项可否委托进行分析判断。对此,下文从我国现有实体法规范中找寻容许和禁止的相关规定,对其进行总结并从中发掘影响特定行


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