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论我国环境法中的总行为控制制度
【作者】 徐祥民【写作年份】 2016
【文献分类】 环境法学
【关键词】 总和行为;总行为控制制度;总量控制;中国环境法
【全文】法宝引证码CLI.A.095053    
论我国环境法中的总行为控制制度

徐祥民


【摘要】以总行为控制为直接规制目标的环境法许可执法者设定一定的目标,并为此目标而采取行动。贯彻总行为控制主义的环境法的突出特点是不关心作为个体的自然人、企业等的行为以及个体行为的单个结果,而是以对环境的总和性影响和造成总和性影响的总和行为的控制为目标。我国环境法律中的总行为控制制度主要包括排放总量控制制度、取用总量控制制度、基本环境能力保持制度、保护区制度和环保“红线”制度、环保名录制度、环保规划制度等。总行为控制制度之所以未给我国环境保护事业带来期待之成功,与其不是我国环境法律法规普遍采用的制度、处于环境法律制度体系的边缘、有关法律宣示建立的总行为控制制度缺少操作规程的支持、法律宣示的总行为控制制度没有做好让政府负责的准备、现行法律的实施无法保证总行为控制指标符合社会所需要的环境质量标准等密切相关。
【关键词】总和行为;总行为控制制度;总量控制;中国环境法

  
  我国环境法的基本立法模式是设定行为规范、规定对违法者的处罚,其直接规制目标是自然人、法人等主体的行为。以自然人、法人等主体的行为为直接规制目标的立法依赖于执法机关的执行,包括执行法定处罚。不管是1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法(1989)》)、2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法(2014)》),还是《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)等污染防治法、《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)等资源保护法、《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》法宝)等生态保护法、《中华人民共和国防沙治沙法》(以下简称《防沙治沙法》)等环境退化防治法,[1]大致皆采此立法模式。除此之外,在众多单行立法的环境法律制度体系中,还存在另外一种立法模式,被称为总行为控制模式,其以出自不同主体的总行为和由总行为造成的总影响为法律的直接规制目标。不少学者都因注意到环境状况迟迟得不到有效改善,环境保护的努力收效不甚明显而审视环境立法是否完善,[2]而分析环境立法所采用的包括总行为控制在内的不同模式显然有助于加深对环境法完善程度的认识。
  一、总行为控制制度的设计思路
  “设定行为规范、规定对违法者的处罚”是行政法律法规普遍采用的立法模式,这种可以简化为“规范+罚则”模式的设计思想可称为不法行为惩罚主义。贯彻这种设计思想的环境法以具体的行为人的行为为直接规制目标,追求行为人对法律的“不犯”。采此立法模式,立法者常常无法预知法律实施所产生的效果能达到怎样的水准。具体到环境法上就是立法者无法预知法律实施所产生的环境保护效果究竟有多大。这是因为环保结果决定于环境行为主体(简称为义务人)的行为,而非决定于义务人对法律的遵守和执法者对法律的执行。义务人的遵守和执法者的执行一定会产生一定的结果,但却不一定会产生使环境质量达到某种标准的结果。以水污染防治为例,即使所有的排污企业都依照水污染防治法规定的排污标准进行排污,依法缴纳排污费和超标排污费,即使所有的执法者都严格执法,强制所有排污者依照法定标准排污,对所有违反者都严格执行法律规定的处罚,法律实施的结果却可能是接受排污者排放的污染物的水体严重污染,或排放活动所在的流域严重污染。[3]这样的法律虽对排污行为具有调整作用,但对环境能否得到有效改善却无保障作用,换言之,这样的法律实施意味着对排污行为的约束,但却不必然会产生社会所需要的环境保护结果,即这样的环境法的实施之“因”不必然产生社会所需要的一定品质的环境这种“果”。
  环境保护不是一项需要“做一做”的工作,而是一项必须做到一定程度才能产生人们所需要结果的工作。这里所说的“人们所需要结果”笼统说来就是对人无害,是使环境达到或保持人类所需要的一定的“品质”。[4]“规范+罚则”模式的环境法不必然产生这样的效果,具言之,毁坏林木的人即使都依法补种“毁坏株数一倍以上三倍以下的树木”,[5]也无法让我国森林的覆盖率提升到美国或日本那样的高度,或者一定地区人们生活或生态保护需要达到的高度;一定海域内的所有海洋工程建设项目的环境保护设施都能“与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”,[6]在其他污染源不变的情况下,这与一定海域的海水水质能否达到一类或二类也无必然之联系;所有的渔船都依法使用渔具,且都只在非禁渔期和非禁渔区实施捕捞活动,但也并不必然带来渔业资源的恢复。这些都是环境保护实践已反复陈述和证明过的事实。
  于是,一种新的立法思路产生了,那就是许可执法者设定一定目标并为此目标采取行动,其典型形式表现为污染物排放总量控制制度。所谓污染物排放总量控制制度就是由有决定权的机关或法律的执行机关确定或依法确定向一定环境单位或环境空间排放污染物的总量,即控制总量,要求或依法强制所有向有关环境单位或环境空间排放污染物者只能在其确定或依法确定的控制总量范围内排放。
  排放总量控制制度[7]的核心是


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