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论行政审批的分类改革与替代性制度建设
【作者】 王克稳【写作年份】 2015
【文献分类】 行政法学
【关键词】 行政审批;资源配置类审批;市场进入类审批;危害控制类审批
【全文】法宝引证码CLI.A.090815    
论行政审批的分类改革与替代性制度建设

王克稳


【摘要】现行的行政审批,若以审批的功能与作用为标准,大致可分为资源配置类、市场进入类和危害控制类三大审批类型。不同类型行政审批的改革方向是不同的。资源配置类审批改革的方向是减少国家对资源的控制和垄断并保证国有资源分配的公平、公正;市场进入类审批改革的方向是降低进入门槛,打破进入壁垒,激发市场活力;危害控制类审批改革的方向是打破传统体制下建立起来的审批管控制度,将审批范围收缩到那些具有社会危害性、且通过其他方式不足以有效控制危害的社会活动方面。在行政审批改革的同时,还应当寻求有效的替代性制度建设,这既是顺利推进行政审批改革的需要,也是创新国家治理模式的要求。
【关键词】行政审批;资源配置类审批;市场进入类审批;危害控制类审批

  

   2001年行政审批制度改革在全国拉开序幕。历经十多年,现今行政审批制度改革所面临的问题与改革之初已有很大不同,行政审批制度改革到了一个新的关头:前面的改革集中在审批事项的清理、削减方面,是审批数量的精简,今后的改革须从数量的削减转向改革质量的提升,需要通过改革实现制度创新;前面的改革中被清理、废止的审批事项多为不合法的事项,现今保留下来的审批事项大多是有法律、法规依据的事项,继续清理、调整、废止审批事项涉及对现有立法的全面清理与修订;前面的改革是普遍性的改革,解决的是行政审批中的共性问题,后面的改革面临着如何解决行政审批中的个性问题,需要针对不同类型的审批事项进行有针对性的改革;前面的改革侧重于审批事项自身的改革,后面的改革需要更多地关注配套的、替代性的制度建设。本文在梳理我国行政审批主要类型的基础上围绕行政审批的分类改革与替代性制度建设进行探讨。

   一、我国行政审批的主要类型

   我国的行政审批源于计划体制下,最初是作为资源配置手段用以解决政府与(全民所有)企业之间的资源配置问题,后逐渐演变成为整个经济与社会的管理手段,成为计划经济体制下政府管理最核心的制度。改革后,虽然经济体制从计划逐渐走向市场,但是,以审批为中心建立起来的行政体制并没有被打破。

   我国行政审批作用的范围很广,涉及的事项十分繁杂。由于此次行政审批改革主要是解决政府对市场、社会的过度管制,“核心在于斩断政府过多伸向经济、社会的权力触须。”[1]因此,作为改革对象的行政审批主要是那些针对外部管理相对人实施的、具有管制性质的审批事项而非全部的行政审批。因此,尚未纳入改革范围的行政审批本文暂不予讨论。目前尚未纳入改革范围的审批事项有:(1)内部审批事项。广义上的行政审批包括内部行政审批与外部行政审批,由于目前作为改革对象的行政审批仅是外部行政审批,内部行政审批未纳入改革的范畴。(2)政府投资项目审批。国务院关于投资体制改革的决定将投资项目划分为政府投资项目和企业不使用政府投资建设的项目两类。政府投资项目是指政府以直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式投资建设的项目,政府投资项目审批是指各级政府及其投资项目主管部门对政府投资项目所作的审批。这类审批目前未列入改革的范围。[2](3)行政机关对没有隶属关系的其他国家机关、国有企业、国家出资设立的事业单位所作的审批事项。这类审批不论行为性质如何,它们都不属于对市场和社会的管制事项,《行政许可法》第2条第3款对其中的部分审批事项(有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批)亦作出了排除适用该法的规定。(4)国家授权的行政机关以出资人身份对处置国有资产、权益所作的审批。这类审批在国务院的相关文件中被列入非许可类审批项目并将其排除出改革的范围。[3](5)减免相对人法定义务的审批事项。减免相对人法定义务的审批是行政机关在法律上或政策上给予相对人的优惠措施,诸如出口货物退免税审批、免征土地增值税审批、享受税收优惠审批等审批事项不属于以管制为目的的传统行政审批的范围,《行政许可法打遮阳伞就显得很娘》亦未将这类审批纳入该法调整范围。

   在剔除了不属于改革范围的审批事项后,以审批的功能与作用为标准,大致可以将现行作为改革对象的行政审批分为三大类型:一是以资源配置为目的的审批,这类审批可称之为资源配置类审批;二是以限制市场进入为目的的审批,这类审批可称之为市场进入类审批;三是以预防和控制有社会危害性的活动为目的的审批,这类审批可以称之为危害控制类行政审批。[4]

   (一)资源配置类行政审批

   在计划经济体制下,所有的生产与生活资源全部由国家垄断,并由政府审批配置。资源配置是我国行政审批产生的直接动因,也是资源配置的基本手段,行政审批与资源配置基本上可以等同使用。从计划走向市场后,国家虽然放松了对一般资源的垄断,但重要领域的生产资源与经营资源仍为国家所控制。为国家所有或垄断的资源包括:城市的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,公路、水运、港口码头、铁路、民用机场、通用航空、水利等交通基础设施的建设与运


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