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建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变
【作者】 郑毅【写作年份】 2015
【文献分类】 中国宪法
【关键词】 《共同纲领》;宪法文本;中央与地方关系条款;演变;完善
【全文】法宝引证码CLI.A.090159    
建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变

郑毅


【摘要】宪法文本在中央与地方关系的调整过程中本应扮演关键角色,然而颇具吊诡意味的是,当前学界在探讨中央与地方关系法治化的问题时,基于宪法文本中相关条款的分析和研讨却十分有限。因此,从1949年《共同纲领》开始对我国历部宪法(文件)中央与地方关系条款的演变进行研究,并在原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款以及间接条款等类型化的基础上,明确内在逻辑,归纳发展规律,总结其局限性,并最终分别提出发展、完善的方向,就具有重要的理论和实践价值。
【关键词】《共同纲领》;宪法文本;中央与地方关系条款;演变;完善

  
  在宪法运行的各环节中,宪法文本是调整各类宪法关系的规范性依据。[1]对于宪法文本的执着甚至执拗,在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派,从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分,[2]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派;[3]从实质主义与形式主义的论战,到“整合理论”对宪法文本的全新诠释,[4]虽然观点有异,却无一不凸显着宪法文本对于宪法学研究的重要价值。近年来,我国中央与地方关系及其法治化研究得到了长足发展,甚至成为当前中国宪法学研究最为重要的增长极之一,有学者即指出:“中央与地方的关系问题,已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。”[5]然而颇具吊诡意味的是,正是这样一个不论在理论上还是实践中都颇为重要的宪法学课题,依托宪法文本对其进行的规范性研究却极为有限,[6]更遑论从宪法规范演变的视角对中央与地方关系条款进行系统分析与经验总结。这正是本文写作的初衷所在。
  两点前提性说明。第一,出于逻辑完整性的考量,本文对于“宪法文本”的考察不局限于新中国建立以来制定的四部宪法,还包括在“先宪法时期”发挥了毛泽东所谓的“临时宪法作用”的、1949年通过的《共同纲领》,[7]在行文中谨以“宪法(文件)”加以统称。[8]第二,本文所指的“中央与地方关系”针对的主要是中央同省级地方的关系,不同地方层级之间的纵向府际关系则暂且不在本文探讨之列。
  一、1949-1978:四部宪法(文件)对中央与地方关系的规范阐释
  根据笔者对《共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的考察,其关于中央与地方关系的条款大致可以分为两类,即原则性条款和具体规定条款。原则性条款是指那些对于中央与地方关系的权限划分、处理方针进行概括性规定的条款,历部宪法(文件)均有涉及,而具体规定条款又分为直接条款和间接条款两类。其中,直接条款对中央与特殊地方的关系和中央同一般地方的关系进行了正面的涉及与回应;而中央与一般地方关系的条款相对而言往往数量较多、规定较细,因此又可从静态和动态两个方面予以考察。静态条款专指那些对于中央和地方之间的权限进行静态划分的部分,而动态条款则是指对于中央和地方之间“领导-被领导”、“命令-服从”、“监督-被监督”等互动(interaction)关系进行规定的内容。此外,还有一类不易为人所重视的间接条款,它们在直观表述上往往并不涉及中央与地方关系的问题,但是当它们同其他条款或所处时期的历史背景相结合时,就能够在中央与地方关系的规制问题上体现出独特的效用和价值。它亦是本文所研究的主要对象之一。由上,笔者兹按照这种类型化思路对四部宪法(文件)中央与地方关系的条款分为如下五个方面进行阐释。
  (一)中央与地方关系的原则性条款
  原则性条款在我国宪法(文件)对中央与地方关系问题的规定中一直是不可或缺的重要组成部分,其中以《共同纲领》的原则性条款最为丰富,这与《共同纲领》本身所担负的历史任务及宪政使命有关,因为“它作为新诞生的中华人民共和国的临时宪法,是集中和发扬人民革命法统而产生的极其重要的历史文件”。[9]《共同纲领》第12条规定:“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关,”这是中央在其与地方关系中占据主导地位的确认;第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”因而长期以来一直被认为是我国单一制国体的宪法性表达;[10]第16条是《共同纲领》中原则性条款的核心,规定“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”;第33条则是第16条所规定的灵活性原则在经济领域的具体体现,即“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划,规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围,统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央入民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性”;第40条则规定在中央和地方之间划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度,是财权在中央与地方之间进行分配的宪法性滥觞。
  1954年宪法作为新中国第一部正式宪法,在原则性条款的数量上要远远少于《共同纲领》,这可以视为具体规范极大充实和丰


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