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全国人民代表大会常务委员会关于批准2011年中央决算的决议
【发布部门】 全国人大常委会【发布日期】 2012.06.30
【实施日期】 2012.06.30【时效性】 现行有效
【效力级别】 工作文件【法规类别】 预算管理
【全文】法宝引证码CLI.1.178094    

全国人民代表大会常务委员会关于批准2011年中央决算的决议
(2012年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过)



  第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的《国务院关于2011年中央决算的报告》和审计署审计长刘家义受国务院委托作的《国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议结合审议审计工作报告,对《2011年中央决算(草案)》和中央决算报告进行了审查。会议同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的《关于2011年中央决算审查结果的报告》,决定批准《2011年中央决算》。

国务院关于2011年中央决算的报告
--2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
财政部部长  谢旭人

全国人民代表大会常务委员会:

  第十一届全国人民代表大会第五次会议审查批准了《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》。现在,2011年中央决算已经汇编完成。按照《中华人民共和国预算法》等法律规定和全国人大常委会的安排,受国务院委托,我向全国人大常委会提出2011年中央决算报告和中央决算草案,请审查。

  一、2011年中央决算情况

  2011年,在中国共产党的坚强领导下,各地区、各部门全面贯彻中央决策部署,认真落实第十一届全国人民代表大会第四次会议和第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议的有关决议,以及十一届全国人大财政经济委员会审查意见的要求,牢牢把握科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,加强和改善宏观调控,国民经济朝着宏观调控预期方向发展,人民生活不断改善,改革开放继续深化,实现了“十二五”经济社会发展良好开局。在此基础上,财政发展改革深入推进,中央决算情况较好。

  (一)中央公共财政收支决算情况

  2011年,中央公共财政收入51327.32亿元,完成预算的111.9%,比2010年(下同)增长20.8%。加上从中央预算稳定调节基金调入1500亿元,使用的收入总量为52827.32亿元。与向第十一届全国人民代表大会第五次会议报告的预算执行数相比,中央公共财政收入增加21.17亿元,主要是在决算清理期间一些专项收入、行政事业性收费等非税收入增加。中央公共财政支出56435.32亿元,完成预算的103.8%,增长16.8%。其中,中央本级支出16514.11亿元,完成预算的96.9%,增长3.3%;中央对地方税收返还和转移支付支出39921.21亿元(相应形成地方财政收支),完成预算的107%,增长23.4%。加上用于补充中央预算稳定调节基金2892亿元,支出总量为59327.32亿元。与向第十一届全国人民代表大会第五次会议报告的预算执行数相比,中央公共财政支出增加21.17亿元,主要是保障性安居工程支出增加。

  中央公共财政收支总量相抵,赤字6500亿元,比预算减少500亿元。2011年末中央财政国债余额72044.51亿元,控制在年末国债余额限额77708.35亿元以内。

  图1:2011年中央公共财政平衡关系(略)
  1.中央公共财政收入决算情况

  主要收入项目具体完成情况如下:

  (1)国内增值税18277.38亿元,完成预算的104%。

  (2)国内消费税6936.21亿元,完成预算的106.7%。

  (3)进口货物增值税、消费税和关税16119.54亿元,完成预算的120.4%。高于预算主要是进口额增幅超过预计,相应增加了进口税收。

  (4)出口货物退增值税、消费税9204.75亿元,完成预算的115%。超过预算主要是出口额多于预计,出口退税相应增加。

  (5)营业税174.56亿元,完成预算的109.1%。高于预算主要是铁路客货运输营业额增幅超过预计,相应增加了营业税收入。

  (6)企业所得税10023.35亿元,完成预算的119.6%。高于预算主要是企业实现利润增长情况好于预计,相应增加了企业所得税收入。

  (7)个人所得税3633.07亿元,完成预算的116.4%。高于预算主要是城镇居民人均可支配收入增幅超过预计,相应增加了个人所得税收入。

  (8)证券交易印花税425.28亿元,完成预算的77.3%。未完成预算主要是证券市场交易金额低于预计。

  (9)车辆购置税2044.89亿元,完成预算的106.1%。高于预算主要是汽车销售量增幅超过预计,相应增加了收入。

  (10)非税收入2695.67亿元,完成预算的129.6%。高于预算主要是矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款收入等增长超过预计;国际原油价格持续高位运行,石油特别收益金相应增收较多。

  图2:2011年中央公共财政收入构成(略)
  2.中央公共财政支出决算情况

  按照第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的预算,中央各部门认真组织执行,各项重点支出得到较好保障。部分支出科目决算数与预算数存在差异:一是按照有关法律规定和着力保障重点支出要求,用中央财政超收收入增加了教育、科学技术、公路建设支出和对地方转移支付,以及保障性安居工程补助、成品油价格补贴、对困难群众生活补贴等支出。二是年初预算一些未分配到具体科目而暂列在“其他支出”中的基本建设支出,在执行中按照实际用途列相关科目。三是用中央预备费安排“三农”等支出,相应增加农林水事务等相关科目支出。四是按有关制度规定,一些项目实行据实结算办法,决算数与预算数存在差异。

  中央本级主要支出项目具体完成情况如下:

  (1)教育支出999.05亿元,完成预算的127%。超过预算主要是用中央财政超收收入增加了中央高校本科生生均综合定额提标经费、研究生教育补助经费等支出。

  (2)科学技术支出1942.14亿元,完成预算的102.1%。

  (3)文化体育与传媒支出188.72亿元,完成预算的100.2%。

  (4)社会保障和就业支出502.48亿元,完成预算的103.6%。

  (5)医疗卫生支出71.32亿元,完成预算的112.2%。超过预算主要是年初预算暂列在“其他支出”科目中的部分基本建设支出,执行中落实到本科目具体支出项目。

  (6)住房保障支出328.82亿元,完成预算的112.8%。超过预算主要是用中央财政超收收入和预备费增加了廉租房、公租房建设及棚户区改造等支出。

  (7)农林水事务支出416.56亿元,完成预算的98.2%。与预算的差异主要是原列中央本级的部分项目支出,执行中根据实际情况列入对地方转移支付。

  (8)节能环保支出74.19亿元,完成预算的99.8%。

  (9)交通运输支出331.11亿元,完成预算的82.7%。低于预算主要是据实结算的邮政普遍服务补贴支出减少。

  (10)资源勘探电力信息等事务支出464.12亿元,完成预算的113%。超过预算主要是年初预算暂列在“其他支出”科目中的部分基本建设支出,执行中落实到本科目安全生产监管等基建项目。

  (11)国土资源气象等事务支出231.61亿元,完成预算的138.3%。超过预算主要是矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款收入超收,按有关规定增加了地质矿产调查评价、矿产资源风险勘查等方面的支出。

  (12)粮油物资储备事务支出540.08亿元,完成预算的67.8%。低于预算主要是粮食财务挂账利息补贴、中央储备粮油利息费用补贴、最低收购价粮食利息费用补贴等据实结算的政策性补贴支出减少。

  (13)金融监管等事务支出413.94亿元,完成预算的96.3%。低于预算主要是对政策性金融机构的据实结算补贴支出减少。

  (14)国防支出5829.62亿元,完成预算的100%。

  (15)公共安全支出1037.01亿元,完成预算的101.2%。

  (16)一般公共服务支出903.01亿元,完成预算的103%。超过预算主要是用预备费增加了乳品质量安全监管、困难职工帮扶等支出。

  (17)国债付息支出1819.96亿元,完成预算的98.9%。

  中央对地方税收返还和转移支付情况如下:

  (1)对地方税收返还支出5039.88亿元,完成预算的99.4%。

  (2)对地方一般性转移支付支出18311.34亿元,完成预算的105.6%。超过预算主要是因企业所得税和个人所得税增加,按财政体制规定相应增加对地方均衡性转移支付,以及为支持救灾和灾后恢复重建、落实国家区域发展规划增加对地方财力补助。

  (3)对地方专项转移支付支出16569.99亿元,完成预算的111.2%。超过预算主要是按照有关法律规定,用中央财政超收收入和预备费增加了对地方教育、文化、社会保障、保障性安居工程、交通运输、公共安全等方面的转移支付。

  预备费使用情况。中央预备费预算500亿元,实际支出500亿元,已列入相关支出科目决算数中。具体情况是:一般公共服务支出44.2亿元,外交支出5.17亿元,文化体育与传媒支出30亿元,农林水事务支出75.79亿元,社会保障和就业支出14.67亿元,公共安全支出41.83亿元,商业服务业等事务支出3.2亿元,住房保障支出200亿元,青海玉树灾后恢复重建支出47.81亿元,对地方救灾综合财力等补助支出35亿元,其他支出2.33亿元。

  汇总以上各项支出,2011年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计11659.31亿元(包括中央本级支出和中央对地方转移支付支出,下同),增长30.7%。用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计13944.32亿元。中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付支出经地方统筹安排后也大部分用于保障和改善民生。2011年中央财政用于“三农”的支出合计10497.7亿元,增长22.4%。其中:支持农业生产支出4089.7亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1406亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出4381.5亿元,农产品储备费用和利息等支出620.5亿元。需要说明的是,民生和“三农”支出不是单独的预算科目,为了便于审议,将与民生和“三农”相关的支出项目综合反映出来,因而存在一些交叉重复。

  汇总2011年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费(以下简称“三公经费”)支出,合计93.64亿元。其中,出国(境)经费19.77亿元,车辆购置及运行费59.15亿元,公务接待费14.72亿元。法小宝

  汇总2011年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费,合计899.7亿元,比上年增长1.42%。

  图3:2011年中央公共财政支出构成(略)
  (二)中央政府性基金收支决算情况

  中央政府性基金收入3130.82亿元,完成预算的110.8%。其中:铁路建设基金收入648亿元,完成预算的100%;民航机场管理建设费收入147.08亿元,完成预算的99.8%;港口建设费收入136.03亿元,完成预算的109.8%,高于预算主要是港口货物吞吐量高于预计;新增建设用地土地有偿使用费收入304.1亿元,完成预算的104.9%,超过预算主要是新增建设用地数量比计划略有增加;大中型水库移民后期扶持基金收入217.41亿元、完成预算的109.7%,国家重大水利工程建设基金收入214.43亿元、完成预算的108.3%,这两项基金收入超过预算主要是全国销售电量增长超过预计;彩票公益金收入317.45亿元,完成预算的121.4%,高于预算主要是彩票销售量高于预计。

  中央政府性基金支出3103.48亿元,完成预算的85.8%。低于预算主要是一些项目执行中因实际情况发生变化,难以按计划实施。其中:铁路建设支出682.92亿元,完成预算的100%;民航机场管理建设费安排的支出149.02亿元,完成预算的79.8%;港口建设费安排的支出115亿元,完成预算的83.1%;新增建设用地土地有偿使用费安排的支出457.21亿元,完成预算的78%;大中型水库移民后期扶持支出185.88亿元,完成预算的63.5%;国家重大水利工程建设支出166.75亿元,完成预算的67.5%;彩票公益金用于社会福利、体育、教育等社会公益事业支出284.72亿元,完成预算的85.3%。

  2011年中央政府性基金收支决算数,与向第十一届全国人民代表大会第五次会议报告的预算执行数相比,收入增加4.89亿元,支出减少0.01亿元。

  (三)中央国有资本经营收支决算情况

  中央国有资本经营收入765.01亿元,完成预算的90.6%。与预算有差异主要是国有股减持数量少于预计。加上2010年结转收入35.59亿元,使用的收入总量为800.6亿元。

  中央国有资本经营支出769.53亿元,完成预算的89.6%。与预算有差异主要是国有股减持收入减少,支出相应减少。具体使用情况是:中央企业兼并重组支出80亿元,国有经济和产业结构调整支出491.66亿元,中央企业改革脱困补助支出23.12亿元,重大科技创新支出35亿元,重大节能减排支出35亿元,境外投资支出23.18亿元,安全生产保障能力建设支出9.55亿元,新兴产业等发展支出26.09亿元,调入公共财政预算用于社会保障等支出40亿元。

  2011年中央国有资本经营收支决算数,与向第十一届全国人民代表大会第五次会议报告的预算执行数相比,收入、支出均减少0.01亿元。

  二、2011年预算执行效果

  2011年,各地区、各部门认真落实积极的财政政策,严格执行中央和地方预算,切实加强和规范财政管理,积极发挥财政职能作用,着力保障和改善民生,努力服务改革发展稳定大局,取得积极成效。

  (一)加强和改善财政宏观调控,促进经济平稳较快发展

  大力支持增加农产品供给,扩大生活必需商品、原材料进口,降低流通成本,促进物价总水平保持基本稳定。落实对城乡低收入群体的各项补助政策,降低了物价上涨对困难群体的影响。结构性减税力度加大,提高个人所得税工薪所得减除费用标准并调整税率结构,对部分小型微利企业继续实行所得税优惠政策,出台提高增值税、营业税起征点等一系列税费减免政策,对600多种资源性产品、基础原材料和关键零部件实施较低的年度进口关税暂定税率,取消和减免77项收费和基金,减轻了企业和居民负担。继续提高了城乡低收入群体的收入,健全家电下乡和家电以旧换新政策,支持商贸流通发展,促进扩大消费需求,2011年社会消费品零售总额实际增长11.6%。中央基建投资结构进一步优化,优先保证重点在建续建项目资金需求,有序启动了“十二五”规划重大项目建设,引导和带动全社会固定资产投资实际增长15.9%。

  (二)加大强农惠农富农政策力度,推动农村改革发展

  加强农业农村基础设施建设,推进1250个小型农田水利重点县建设,支持1100个县开展山洪地质灾害防治,完成了5400多座重点小Ⅰ型病险水库除险加固任务,治理1239条中小河流重要河段。全额取消主产区粮食风险基金配套并增加资金解决粮食风险基金缺口,促进粮食生产。农业综合开发深入推进,全年改造中低产田、建设高标准农田2428.7万亩,粮食综合生产能力稳步提升。落实农资综合补贴动态调整机制,稳定农作物良种补贴政策。小麦、稻谷最低收购价稳步提高,实施了油菜籽、大豆等临时收储政策。农业保险保费补贴政策进一步完善,补贴范围扩大、补贴比例提高,支持为1.69亿户次农户提供风险保障6500亿元。农业技术推广力度加大,现代农业和农民专业合作组织加快发展。财政综合扶贫政策体系基本建立,有力促进了集中连片特殊困难地区扶贫攻坚。支持解决了6398万农村人口的饮水困难和60万无电地区人口的用电问题,新改建农村公路19万公里。农村综合改革力度加大,全国98%以上的乡镇开展了机构改革,95%的集体林权确权到户,全面推开村级公益事业建设一事一议财政奖补工作,清理化解农村义务教育债务基本完成,公益性乡村债务化解试点有序推进。

  (三)进一步保障和改善民生,支持社会事业加快发展

  支持中西部地区和民族地区发展农村学前教育。实施农村义务教育薄弱学校改造计划,进一步完善农村义务教育经费保障机制,农村中小学公用经费年生均基准定额提高100元,全国所有农村义务教育学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策,1228万名中西部家庭经济困难寄宿生获得资助,2600万名学生得到营养膳食补助。免除2900万名城市义务教育学生学杂费,支持1167万名农民工随迁子女在城市接受义务教育。职业教育基础能力建设深入推进,免除395万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费。家庭经济困难学生资助政策体系进一步健全,约1867万名学生受益。鼓励就业创业的财税政策扶持范围扩大,高校毕业生、农民工等重点人群就业工作深入开展,全年城镇新增就业1221万人。新型农村和城镇居民社会养老保险试点覆盖范围扩大到60%。连续第七年提高企业退休人员基本养老金,月人均水平达到1500多元。企业职工基本养老保险省级统筹工作进一步推进,支持妥善解决500多万未参保集体企业退休人员基本养老保障等历史遗留问题,将312万名企业“老工伤”人员和工亡职工供养亲属纳入了工伤保险统筹管理。对全国城乡低保对象、农村五保供养对象等8600多万名困难群众发放生活补贴。建立了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,城乡低保标准及孤儿、优抚对象等补助标准适当提高,增加了救助流浪乞讨人员方面的补助。新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准由每人每年120元提高到200元,国家基本药物制度全面实施,基层医疗卫生机构综合改革继续深化,基层医疗卫生机构债务开始清理化解,城乡居民年人均基本公共卫生服务经费标准由15元提高到25元。促进保障性安居工程建设,全年基本建成保障性住房400万套以上,新开工1000万套的目标任务顺利完成。支持44751家博物馆、纪念馆等公益性文化设施向公众免费开放,广播电视无线覆盖等重点文化惠民工程深入推进。

  (四)推动优化经济结构,促进经济发展方式转变

  大力支持科技创新,基础研究和前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究不断加强。国家科技基础条件平台运行良好,科技资源共享程度和利用效率进一步提高。科技重大专项加快实施。设立国家科技成果转化引导基金,加快推动科技成果转化。促进战略性新兴产业和服务业发展,产业结构优化升级取得新进展。中小企业发展专项资金规模继续增加,中小企业的技术创新、结构调整、转变发展方式得到支持,鼓励担保机构为中小企业特别是小型微型企业提供融资担保服务。深入推进排污权有偿使用和交易试点工作,截至2011年底,全国10个试点省份排污权一、二级市场交易总额近20亿元,市场配置环境资源的功效初步显现。支持加快淘汰落后产能,全年淘汰了1.5亿吨水泥、3122万吨炼铁、1925万吨焦炭的落后产能。加强重点节能工程建设,推广运用成熟先进节能技术,形成了2200多万吨标准煤的年节能能力。推广节能电机500万千瓦、节能灯1.6亿只、高效节能空调1600多万台、节能汽车330万辆,改造既有建筑节能1.3亿平方米。支持40个矿产资源综合利用示范基地建设,促进矿业发展方式转变。实施三河三湖及松花江流域水污染防治等重大减排工程,支持区域范围内1000多个项目的实施。建设城镇污水处理设施配套管网约2万公里,在17个省份约1万个村庄开展农村环境连片整治示范。实施天然林资源保护二期工程,退耕还林、退牧还草成果得到巩固。在主要牧区省份建立草原生态保护补助奖励机制,遏制部分地区草原生态恶化趋势。

  (五)深化财税体制改革,完善公共财政体系

  转移支付结构继续优化,一般性转移支付所占比重比上年提高4.2个百分点。对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度加大,国家重点生态功能区和资源枯竭城市转移支付范围继续扩大。县级基本财力保障机制进一步完善,基层政府公共服务保障水平继续提升。在27个省份的1080个县实行了省直管县财政管理方式改革。健全公共财政预算,细化政府性基金预算,国有资本经营预算实施范围和社会保险基金预算编制范围逐步扩大。全面取消预算外资金,将所有政府性收入纳入预算管理。部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革深入推进。预算绩效管理工作有序开展,中央本级预算绩效管理初见成效,地方财政预算绩效管理取得积极进展。提高了个人所得税工薪所得减除费用标准并调整税率结构,颁布了车船税法及其实施条例,出台实施了营业税改征增值税的试点方案,开展对个人住房征收房产税的改革试点。在全国范围内实施原油、天然气资源税从价计征改革,统一了内外资企业的油气资源税制度。

  在全国人大的支持指导和审计的监督促进下,财政预算管理工作不断改进和加强,同时我们也清醒地认识到,在预算执行过程中还存在一些不容忽视的问题:代编预算规模虽然逐年压缩但仍然较大,部分项目支出年初到位率不高;预算支出执行进度持续加快但一些专项支出完成情况仍不太理想;转移支付结构不尽合理,均衡性转移支付占比较低,专项转移支付管理仍需加强;中央政府性基金补助地方支出预算执行效率有待提高,国有资本经营预算实施范围需进一步扩大;财政管理基础工作还不够扎实;财政支出绩效评价体系尚需健全,工作力度有待加大;损失浪费现象时有发生,资金使用效益仍需进一步提高等。审计情况也表明,2011年中央预算执行情况总体较好,但在预算编制、预算执行、项目管理等方面也存在一些需要研究解决的问题。对此,国务院已要求中央有关部门按照全国人大有关决议要求和审计意见,采取有力措施切实整改。

  三、进一步提高财政管理的科学化精细化水平

  针对存在的问题,我们将根据当前经济运行的新形势加强和改善财政宏观调控,并不断健全财税体制机制,同时深入推进财政科学化精细化管理,进一步提高财政资金使用绩效。

  (一)着力强化预算编制和执行管理,提高预算管理规范化水平

  完善预算编制程序,细化预算编制内容,进一步减少代编预算规模,提高年初预算到位率。强化基本支出管理,推动项目滚动预算编制。完善中央预算稳定调节基金管理办法,进一步规范中央预算稳定调节基金的补充和调用。优化转移支付结构,继续增加一般性转移支付规模,降低专项转移支付占比。做好提前通知对下一般性转移支付和部分专项转移支付指标的相关工作,督促省、市、县将这部分转移支付全额编入年初预算。完善政府性基金预算管理,提高政府性基金预算的规范性和执行率。继续扩大国有资本经营预算实施范围,逐步增加其对社保等民生方面的支出安排。健全社会保险基金预算制度,为如期提交全国人大审查做好准备。严格执行全国人大批准的预算,加强对财政收支形势的监测分析,在全面落实结构性减税等各项财税政策的基础上,狠抓增收节支,依法加强税收征管,进一步规范非税收入管理,严格控制一般性开支,切实保障民生等重点支出。建立健全预算支出责任制度,进一步提高预算支出执行的及时性、均衡性、有效性和安全性。

  (二)着力抓好管理基础工作和基层建设,夯实预算管理基础

  继续推进财税法制建设,积极配合做好预算法注册会计师法等立法相关工作,加强财政规范性文件管理。强化基础信息收集整理。健全支出标准体系,推进项目库建设。完善政府收支分类科目体系,调整优化相关科目,更加准确地反映预算资金用途。进一步规范行政事业单位国有资产管理,推进行政事业单位资产配置标准制定工作。积极稳妥推进企业会计准则体系修订完善,推动企业内部控制规范体系的首批实施和试点工作。修订发布事业单位会计准则和制度,制定发布行政事业单位内部控制规范。有序推进医院、高校等非营利组织注册会计师审计试点。充实基层财政职能,强化县乡财政就地就近监管职责,确保各项惠民政策落到实处。

  (三)着力推进预算绩效管理,努力提高财政资金使用效益

  逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理模式。扩大预算支出绩效评价试点范围,2012年原则上所有中央部门和省、市、县都要开展预算支出绩效评价试点。将民生项目和具有较大经济社会影响的重大项目作为绩效评价的重点。逐步扩大上级对下级转移支付的绩效评价试点。建立绩效评价结果反馈制度,研究绩效评价结果与预算资金安排有机结合的机制,逐步实行绩效问责和评价结果公开,促进部门改善预算管理,提高资金使用效益。

  (四)着力加强地方政府性债务管理,积极防范财政风险

  按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则,继续妥善处理存量债务,落实偿债责任。进一步清理规范地方政府融资平台公司,坚决禁止各级政府以各种形式违规担保承诺。同时,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,建立健全地方政府性债务管理制度。严格控制地方政府新增债务,建立地方政府债务规模管理和风险预警机制,把地方政府债务收支逐步分类纳入预算管理。

  (五)着力推进预决算公开,进一步提高财政运行透明度

  统筹协调、深入推进预决算公开工作。报送全国人大审查部门预算的国务院部门和单位,公开全部预算收支表格并细化到款级科目,有关教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障等支出细化到项级科目。中央部门要细化“三公经费”的解释说明,公开车辆购置数量及保有量、因公出国(境)团组数量及人数、公务接待有关情况等,并公开行政经费支出情况。省级政府在两年内公开“三公经费”。积极推进地方财政预决算、基层财政专项支出等公开工作。

  (六)着力强化财政监督,切实保障财政资金安全

  积极推进综合监督,健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,增强财政监督合力。全面推开中央基层预算单位综合监管,形成上下互动、协调配合、紧密衔接的立体监管体系。做好有利于转变经济发展方式重大财税政策实施情况的专项检查,抓好调整经济结构资金、强农惠农富农资金和重点民生资金管理使用情况的监督检查。切实加强财政专户管理,进一步做好财政专户清理整顿工作,取消违规设立的各类专户。强化部门和单位银行账户管理,加强对部门银行账户的监控。继续完善非税收入收缴管理制度,规范非税收入执收行为。2012年底前县以上各级所有预算单位、有条件的乡级预算单位全部实行国库集中收付制度。健全内部监督制度,落实财政资金安全责任制,加快构建财政资金风险防控机制。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,加强和改进财政预算管理,对于推动科学发展、促进社会和谐意义重大。我们将在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,诚恳接受全国人大常委会的指导和监督,扎实做好各项财政工作,积极发挥财政职能作用,确保预算任务圆满完成,促进经济社会又好又快发展,以新的成绩迎接党的十八大胜利召开!


全国人民代表大会财政经济委员会关于2011年中央决算审查结果的报告

——2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

全国人大财政经济委员会主任委员 石秀诗


  全国人民代表大会常务委员会:

  全国人民代表大会财政经济委员会听取了财政部《关于2011年中央决算的报告》和审计署《关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,并对中央决算草案和决算报告进行了初步审查。现将审查结果报告如下。

  2011年中央决算收入51327亿元,完成预算的111.9%,比上年增长20.8%。加上从中央预算稳定调节基金中调入1500亿元,中央财政使用的收入总量为52827亿元。中央财政支出56435亿元,完成预算的103.8%,比上年增长16.8%。其中,中央本级支出16514亿元,完成预算的96.9%,比上年增长3.3%;中央对地方的税收返还和转移支付支出39921亿元,完成预算的107%,比上年增长23.4%。加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元,中央财政支出总量为59327亿元。2011年中央决算与十一届全国人大五次会议审查批准的中央预算执行情况比较,财政收入增加21亿元,财政支出增加21亿元。中央财政收支相抵,赤字6500亿元,比预算减少500亿元。2011年中央财政国债余额72044亿元,控制在十一届全国人大四次会议批准的限额之内。

  2011年中央政府性基金收入3131亿元,完成预算的110.8%;中央政府性基金支出3103亿元,完成预算的85.8%。中央国有资本经营收入765亿元,完成预算的90.6%;中央国有资本经营支出770亿元,完成预算的89.6%。上述收支增减变化的原因,财政部已在决算报告和草案中作了说明。

  2011年,国务院及其财政等部门认真贯彻十一届全国人大四次会议决议,继续实施积极的财政政策,落实结构性减税和鼓励扩大消费的政策措施,促进经济结构调整,提高经济增长质量和效益;着力保障和改善民生,加大“三农”、教育、医疗卫生、社会保障等重点民生支出力度,促进经济社会协调发展;继续深化财税改革,逐步完善县级基本财力保障机制,在全国范围内实施原油、天然气资源税改革,制定并实施了营业税改征增值税试点方案;进一步细化预算管理,加快资金拨付,推进绩效考评,推动预算公开,财政工作取得了新的进展。

  财政经济委员会认为,2011年中央决算总体情况是好的,建议全国人大常委会批准国务院提出的《2011年中央决算(草案)》。

  同时,财政经济委员会认为,2011年中央决算中也反映出一些问题,主要是:预算编制还不够完整细化,代编预算规模仍然较大,部分预算支出追加调整较多,决算编制不够规范;转移支付结构不尽合理,专项转移支付管理制度不够健全;财政支出绩效评价工作亟待加强,预算制度建设和财政管理工作有待改进等。审计署围绕中央预算执行和重点民生资金使用管理等依法开展审计监督,在预算编制、预算执行、资金使用和项目管理等方面,发现了不少问题,并从完善体制、制度方面提出了加强管理、深化改革的意见。建议国务院责成有关部门和地方政府对存在的问题,认真进行整改,并在2012年年底前将纠正、改进情况和处理结果向全国人大常委会报告。

  针对2011年中央决算反映出的问题,财政经济委员会提出以下建议:

  (一)改进预算编制和执行

  坚持先有预算,后有支出,严格按批准的预算执行。进一步细化预算编制,压缩代编预算规模,提高预算年初到位率。加快完善基本支出定员定额标准体系,合理界定基本支出和项目支出范围。加强对预算执行的跟踪分析。严格超收收入的使用。完善预算稳定调节基金管理制度,对基金筹集和使用做出具体规定,增强规范性。

  (二)加强预算绩效管理

  各部门、各单位都要树立“用财要问效”的理念,建立健全预算绩效管理制度。加强中央本级和对地方转移支付用于教育、“三农”、医疗卫生、社会保障和保障性住房建设等重点民生支出预算执行的绩效管理。进一步扩大项目支出绩效评价范围,开展对重点项目支出绩效的整体评价。加强绩效评价结果与预算编制、执行的有机衔接,实施绩效问责制度。北大法宝

  (三)完善决算编制

  各项决算数字应当做到真实、完整。对预算结余结转资金应当强化管理。加强财政基础性工作,规范会计核算,严格会计监督。推进政府会计改革,逐步建立政府财务报告制度。

  (四)加强财政监督

  加大财政监督力度,健全覆盖所有政府性资金运行全过程的监督机制,提高财政支出透明度,保障财政资金安全。加强对重点民生支出、转移支付、政府采购资金等重点领域和项目的监督。建立从源头上根治“小金库”的有效途径和长效机制。严肃财经法纪,坚持依法理财。

  (五)深化财税改革

  做好财税体制改革的顶层设计和全面规划,研究制定有利于转变经济发展方式和调整经济结构的财税政策。按照财力与事权相匹配的要求,合理调整政府间财政分配关系。规范转移支付管理,提高均衡性转移支付所占比重,控制和规范专项转移支付。进一步加大结构性减税力度,增强针对性和有效性。全面落实将政府收支全部纳入预算并规范管理的要求,健全统一完整的政府预算体系。加强财税法制建设,完善营业税改征增值税试点方案,深化资源税等税制改革。

  以上报告,请审议。

国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
——2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
审计署审计长 刘家义

全国人民代表大会常务委员会:
  我受国务院委托,向全国人大常委会报告2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请审议。
  根据《中华人民共和国审计法》的规定,2011年,审计署按照中央要求和部署,全面忠实履行职责,积极促进政策法规落实,推动科学发展;加大揭露和查处违法违规问题及经济犯罪案件力度,全力维护经济安全,推进反腐倡廉建设;注重从体制、机制和制度层面提出建议,努力推动深化改革和民主法治建设。从审计情况看,2011年,在党中央、国务院的坚强领导下,中央预算执行和其他财政收支情况总体较好,实现了“十二五”时期良好开局。
  ——加强和改善宏观调控,保障经济平稳较快发展。实施积极的财政政策,中央公共财政支出比上年增长17%,其中使用的超收收入增长39%,年末国债余额增长7%;加快转变经济发展方式,中央财政科技、节能环保和交通运输支出分别增长18%、13%和27%;提高区域发展的协调性,对新疆、西藏及其他藏区支出增长54%,扎实推进主体功能区规划落实。
  ——着力保障重点支出,推动民生和社会事业加快发展。中央财政教育、卫生、社会保障、文化等民生方面支出比上年增长30%,人均基本公共卫生服务经费由15元提高到25元,城镇居民医保和新农合财政补助标准由每人每年120元提高到200元;“三农”支出增长22%,农村中小学公用经费年生均提高100元,1228万名中西部家庭困难寄宿生获得资助。
  ——深化财税改革和预决算公开,促进公共财政体系更加完善。推动所有政府性收入纳入预算管理,对地方政府性债务进行全面审计和清理,完善结构性减税政策;继续优化转移支付结构,健全县级基本财力保障机制,在1080个县实行省直管县财政管理方式改革;推行预决算公开,92个中央部门公开了年度预决算,98个中央部门公开了“三公经费”。
  ——切实加大整改力度,推进财政财务管理不断规范。各部门、各单位依法认真整改上年审计查出的问题,被挪用和滞留资金143.94亿元已全部追回或拨付,挽回和避免损失60.66亿元;有699人受到党纪政纪处分,81人被依法逮捕、起诉或判刑;根据审计建议,完善制度规定1581项。具体整改情况,国务院已向全国人大常委会专题报告,审计署已向社会公告。
  一、中央财政管理审计情况
  从审计情况看,2011年,财政部和发展改革委等部门认真组织实施积极的财政政策,健全公共财政体系,加强预算和投资管理,规范预算执行和重大投资项目公示试点工作,财政宏观调控作用不断增强,预算约束和投资管理水平逐步提高,但仍存在一些需要进一步规范的问题。
  (一)中央预算管理完整性方面。
  1.有些收支未纳入预算管理。包括:中国清洁发展机制基金管理中心2006年以来收取的温室气体减排量交易收入101.25亿元;商务部、卫生部和农业部2008年以来接受的国外无偿援助资金收入62.09亿元、支出10.92亿元;财政部委托进出口银行管理的外国政府贷款利息收入372.83万欧元、支出173.82万欧元;贸促会控股的中国专利代理(香港)有限公司应上缴的投资股利分红1.7亿港元。
  2.财政部在向全国人大报告2011年中央预算执行情况时,少报19.22亿元超收收入安排情况。
  3.批复的2011年部门预算中统筹使用结转结余资金与实际差异较大。主要是:中央公共财政国库集中支付上年累计结余628.92亿元,编入部门预算的仅有300.21亿元(占48%);12个部门的12项政府性基金上年累计结余52.72亿元,均未编入部门预算。
  4.部门预决算报表未完整反映政府采购情况。在预算报表中,未要求编列政府性基金安排的政府采购情况;在追加预算中未要求单独编列政府采购预算;决算报表中未要求编制政府采购决算。
  (二)中央公共财政预算的细化和执行方面。
  1.年初预算未全部细化落实到部门和地区。主要是:中央本级支出预算中,代编支出982.65亿元和据实结算政策性补贴等支出1027.89亿元未细化落实到部门及项目,占12%;发展改革委归口管理的中央本级基建支出,年初预算细化到位率仅为47%,未达到75%的要求;在批复的中央部门预算中,30个部门代编的85个项目支出预算874.5亿元(占45%)未细化,而是在执行中进行了二次分配;在转移支付预算中,有16 309.69亿元(占50%)未细化落实到省区市,有8951.41亿元(占28%)未在全国人大审查批准后90日内下达。
  2.个别投资计划安排不够合理。发展改革委在产业振兴和技术改造投资计划中,对不属于支持范围或未严格执行相关产业政策的6个项目安排投资2922万元,应重点支持的清洁生产技术等11个战略性新兴产业核心领域却未安排投资。
  3.向一些项目安排的财政补助投资未达规定比例,且分配散、金额小。2011年,发展改革委安排25个省区市基层就业和社会保障服务设施建设试点投资中,有21个省区市获得的财政补助投资比例未达规定要求;安排中小企业技术改造专项的1903个项目中,有752个项目的财政补助投资占项目总投资的比例不足规定的一半,最低仅1%;将9.19亿元电子信息产业振兴和技术改造投资计划切块下达给279个项目,各项目财政补助投资比例最高达50%、最低仅0.7%,其中106个项目的补助比例低于规定标准,影响政策实施效果。
  4.在执行中调整预算项目用途。2011年,财政部将义务教育转移支付预算中的“落实教育规划纲要补助经费”70亿元调整为高等教育支出;调整了17.28亿元中央财政代编预算的项目用途。
  5.投资计划下达程序不规范。2011年,发展改革委未严格按规定程序下达投资计划468.37亿元,有13个投资专项没有专项发展规划、未事先编制工作方案或未批复资金申请报告,62个项目尚未批复可行性研究报告、初步设计或用地申请,3个项目存在以虚假资料申报或未通过专家评审等问题。
  6.投资计划和预算下达时间滞后。按要求,投资计划下达和预算追加原则上应于9月30日前完成,部分特殊事项最迟不得超过12月20日。但2011年中央预算投资计划中,有149.54亿元(占4%)是9月30日后才下达的;追加的部门预算中,有592.64亿元(占36%)是9月30日后办理的,其中146.45亿元是12月20日后办理的;还有21个部门2010年决算是超过规定期限批复的。
  7.部分预算执行率低。由于客观情况与年初预期差距较大,至2011年底中央本级代编和据实结算政策性补贴预算有22%未执行,形成结余结转资金447.18亿元;中央预算投资安排的6个项目进展缓慢,7000多万元财政资金闲置或滞留。去年审计指出中央财政养殖业保险保费补贴预算执行率低后,财政部2011年将此项预算从42.95亿元减至26.5亿元,但执行率仍仅为24.7%,比去年还低0.3个百分点,其中“育肥猪保险保费补贴”预算执行率为零。
  (三)财政转移支付管理方面。
  1.一般性转移支付力度仍应加大。中央均衡性转移支付比地方财政2011年标准收支缺口少3935.67亿元,不利于缩小地区间财力差异;在2011年中央对地方一般性转移支付中,有123.41亿元指定了具体项目和用途。
  2.专项转移支付管理制度不健全。2011年的287项专项转移支付中,有33项尚未制定管理办法;在已建立管理办法的254项中,有180项未建立绩效评价制度;在已建立绩效评价制度的74项中,有19项未将资金使用绩效作为分配依据。
  3.部分专项转移支付未实现预期目标。抽查144户取得“淘汰落后产能奖励资金”的企业中,有45户虚假申报套取资金2.41亿元,13家未按规定淘汰落后产能;抽查35个已完工的金太阳示范工程补助项目,有10个建成即闲置,16个实际年发电量低于设计标准。
  (四)中央政府性基金预算管理方面。
  1.基金预算代编规模偏大、执行率低。2011年,财政部代编中央本级基金预算396.27亿元,占本级基金预算的16%,当年实际执行不足50%;补助地方基金预算也有27%未执行。
  2.执行中改变了预算级次。2011年,财政部将17.36亿元中央本级基金预算下划为对地方的转移支付;将原列入地方转移支付的8.96亿元基金预算上划为中央本级支出。
  3.基金征缴不到位。铁路建设基金尚未将以合资形式建设和运营的铁路线纳入基金征收范围;南水北调工程基金欠缴58.24亿元。
  (五)中央国有资本经营预算管理方面。
  1.国有资本经营预算范围不完整。至2011年底,4100户中央部门所属企业尚未纳入国有资本经营预算;42户中央金融类企业虽按其出资人分别向财政部、中投公司和人民银行上缴利润,但尚未实行国有资本经营预算管理。
  2.现行国有资本经营收益收缴比例仍偏低。尽管2011年提高了中央企业国有资本经营收益收缴比例,但个别企业的收益上缴比例仍低于其上市公司的分红比例。
  3.国有资本经营预算与公共财政预算功能定位不够清晰,在补助对象、支持投向上存在交叉重复。有些方面的专项支出,在财政部代编的国有资本经营预算、国资委分配的国有资本经营预算、公共财政预算中都分别安排了资金。
  4.2011年,国有资本经营预算有603亿元年初未落实到具体项目,财政部拨付资金也主要集中在11月和12月,其中12月拨付327.42亿元(占当年预算的42%)。
  (六)国库管理方面。
  1.部分国外无偿援助资金专用账户未按规定归口国库部门统一管理。截至2011年底,有9个专用账户仍由财政部国际司管理,当年收支分别为2.66亿元和1.36亿元。
  2.国库集中支付相关操作不够完善。主要是对直接支付和授权支付的划分不够明确,加之向授权支付代理银行支付的手续费上不封顶,不利于控制费用,如财政部2011年将铁道部直接支付的部分支出调整为授权支付,导致多支付手续费1168万元。
  (七)财税审批和管理方面。
  政府采购审批监管不严格。由于政府采购标准的制定和采购代理机构的资格认定、审批、授予、考核、处罚都由财政部负责,缺乏有效监督制约,在财政部授予甲级资格的633户采购代理机构中,有129户社会保险费缴纳证明与实际缴纳情况不符;未按规定向国务院报告6家集中采购机构的考核结果,也未依法处理涉嫌违规单位和个人。此外,还以财政部国库司便函形式,审批(核)1319项采购方式变更和采购进口产品事项。
  (八)中央决算草案编制方面。总的看,中央决算草案比较完整地反映了中央预算执行结果,但也发现决算草案编制中一些不够严格和规范的问题,有的影响到收支数字的准确性。
  1.截至2011年底,有137.85亿元财政借款未及时清理,也未在决算草案中编报。
  2.编报程序和科目不完全符合制度要求。从程序看,财政部先编制中央决算草案,经全国人大常委会批准后,再调整实际发生的会计账目,不符合规定的决算编制程序。从科目看,在一般性转移支付中列报的“基层公检法司转移支付”等5个科目,不属于规定的政府支出科目。
  对上述问题,财政部、发展改革委和有关部门正在逐项研究,加以整改。其中,对少报超收收入安排情况问题,财政部已在编制决算草案时作了调整;对部分国外无偿援助资金专用账户管理不规范问题,财政部已按规定归口管理。
  二、中央部门预算执行和决算草案审计情况
  此次共审计50个中央部门,延伸审计270个所属单位,审计预算支出1460.24亿元,占这些部门预算支出总额的30%。从审计情况看,这些部门认真贯彻国务院要求,着力加强预算管理改革和制度建设,不断推进预决算通报、公开和监督检查等工作。总体上,部门预算执行和财务管理的规范性逐步提高,违法违规问题不断减少,挤占挪用、多申领预算资金等违规问题金额分别比上年减少13%、61%。审计发现的主要问题是:
  (一)预算执行未完全到位。此次审计1460.24亿元部门支出预算中,有212.87亿元(占15%)当年未执行。自然科学基金会等4个部门本级和社科院近代史研究所等10个部门所属单位在实施预算共计35.69亿元的项目中,还通过虚列支出、以拨作支等方式,人为提高预算执行率91.3个百分点,使35.63亿元预算资金在下级单位或项目承担单位沉淀。
  (二)预算和财务管理不够严格。国土资源部等2个部门本级和环境保护部环境规划院等5个部门所属单位多申领财政资金2191.91万元;商务部等3个部门本级及工业和信息化部中国软件评测中心等42个部门所属单位违规转移套取资金1.57亿元,其中2884.1万元用于发放补贴;人口计生委等5个部门本级和民航局清算中心等10个部门所属单位自行设立项目违规收费2.07亿元。此外,还发现7.7亿元非税收入未按“收支两条线”规定及时上缴,政府采购、资产管理和账务处理等不规范问题涉及金额43.94亿元。
  (三)一些预算管理制度和规定不够明确完善。突出表现在:一是基本支出定员定额管理制度有待改进,定额标准尚不统一,一定程度上造成部门之间苦乐不均;二是基本支出和项目支出界限不清,有的基本支出内容列入了项目支出预算,出现基本支出“项目化”倾向;三是“三公经费”概念不清晰、口径和标准不够规范,不利于发挥约束和控制作用,也容易造成社会公众误读。审计发现,海关总署等12个部门本级和中国地震局地质研究所等54个部门所属单位直接在项目支出中列支基本支出3.93亿元;民航局等20个部门本级和国土资源部土地规划院等62个部门所属单位在预算科目、支出项目间调剂使用预算资金7.75亿元,个别部门还存在超标准列支“三公经费”现象。
  此外,从部门决算草案审计情况看,2011年各部门决算编报比较规范,发现的问题主要是账务处理或报表填列错误,使决算草案部分内容不够准确,涉及部门36个、金额14.19亿元,占审计资金总量的0.09%。对其中1.39亿元的问题,相关部门在审计过程中已调整账目和报表;对其他问题,审计长已签署意见,要求予以纠正。
对审计指出的问题,相关部门和单位采取了106项整改措施,已通过收回资金、调整会计账目和决算报表等整改问题金额9.58亿元。
  三、县级财政性资金审计情况
  为了解地方财力保障情况,组织对18个省区市县级财力总体状况进行了审计调查。从审计情况看,2011年,中央财政安排县乡各类奖补资金1569.68亿元,是2005年的3倍多;18个省级财政投入437.11亿元用于保障县级基本财力;重点调查的54个县(财力状况好中差各约占三分之一)实现财政性收入1116.84亿元,比上年增长17%,县级财政保障能力不断提高。审计发现的问题:
  (一)县级财政性收入中非税收入占比较高,稳定性和可持续性较差。当前县级政府独享税种的税源较为分散,县级财政性收入主要来源于非税收入。2011年,重点调查的54个县实现的财政性收入中,有675.11亿元(占60%)是非税收入,且大多有专项用途,财政不能统筹安排。
  (二)一些县在招商引资中变相减免财政性收入,有的存在虚增财政收入现象。54个县中,有53个在2008年至2011年间出台221份与国家政策相悖的优惠政策文件,将相关企业上缴的税收、土地出让收入等70.43亿元返还企业。同时,一些县在无真实收入来源的情况下,通过列收列支的方式空转土地出让收入或以财政借款等方式缴税,造成虚增财政收入33.13亿元。
  (三)县级财政支出压力较大,一些地方民生资金计提不足。按照国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求以及各级政府达标增支要求,54个县2010年公共财政支出中,有922.03亿元(占77%)属于上述政策性达标支出,其中45个中西部县这一比例达81%,留给县级政府自主安排的财力占比较小;对于从土地出让收益中各计提10%用于保障性住房、教育、农田水利建设的规定,足额计提的有13个县,其他县少提10.57亿元(占应计提额的35%)。
  (四)对超收收入缺乏制度约束,财政管理还不够规范。截至2011年底,54个县均未对本级超收收入作出制度规定,其中31个县2011年底将超收收入24.61亿元全部安排为支出,大部分当年实际并未使用;有6个县尚未开展部门预算改革;有7个县尚未实行国库集中支付;54个县2011年财政报表少反映收入83.29亿元、支出44.50亿元,虚列支出66.56亿元。
  针对上述问题,有关部门和地方正在结合省以下财政管理体制改革,研究健全和完善县级财政管理制度,有关地方正在纠正财政管理中存在的不规范问题。
  四、重点民生项目及其他专项审计情况
  (一)保障性安居工程审计情况。2011年,审计的18个省区市安排保障性安居工程建设资金2811.62亿元、累计保障中低收入住房困难家庭1227.63万户,分别比2009年增长233%和112%,相关制度建设也取得积极成效。但部分地方仍存在建设资金筹集不到位、审核和退出机制不健全等问题。重点审计的66个市县中,有36个少提取或少安排保障性安居工程资金53.14亿元(相当于其应提取或安排数的14%),有11个未落实配套资金6.12亿元,还有29.55亿元专项资金被截留或挪用;抽查的保障对象中,有5400多户未经资格审核即被纳入保障范围,有2.1万户不符合条件或重复享受保障待遇。审计指出问题后,相关地方已按规定补提或归还资金28.20亿元,取消违规享受保障家庭3800多户。
  (二)农村医疗卫生服务体系建设审计调查情况。从审计调查45个县的情况看,2009年以来,各级财政安排这些县农村医疗卫生服务体系建设项目总投资75.42亿元,新增医疗卫生机构410个,基本实现农村医疗卫生服务网络全面覆盖的目标。审计发现,基层卫生队伍建设相对滞后,有的医院存在超过规定比例加价售药问题。截至2011年6月底,45个县平均4.5个村卫生室才有1人具有乡村医生执业(助理)医师资格,与每个村卫生室至少1名的要求差距较大;抽查62家县级医院中,有23家超过规定比例加价售药多收取药费6732万元,相当于其应收药费的23%,加价最高的达12倍。此外,还发现医疗项目建设中存在套取、挪用或滞留财政资金等问题金额1.64亿元。针对审计指出的问题,有关地方及时下拨或归还了资金,对药品和价格组织排查,并采取措施加强基层卫生队伍建设。
  (三)现代农业生产发展资金审计情况。2008年至2011年,审计的18个省区市累计收到中央财政专项资金179.89亿元,促进新增粮食种植面积4895.45万亩,扶持地方优势特色主导产业56个,有力推动了农业增产增收。但在实施中,一些地方未完全落实资金整合、绩效考评、报账制等要求,影响到政策目标的实现。其中,有14个省在难以达到资金统筹整合要求的情况下,虚报资金整合金额188.41亿元(占其上报数的60%);重点抽查的54个县中,有24个未实行报账制或报账审核不够规范,还有20个县的45个项目套取挪用资金3770.91万元。在审计期间,有关地方已整改违规问题金额2332.62万元,正在着手完善相关政策制度,进一步规范项目和资金管理。
  (四)国家科技重大专项审计调查情况。截至2011年底,审计调查的8个国家科技重大专项中央财政累计投入347.61亿元,共立项课题3294个,攻克了多项核心技术难题,取得较好的阶段性成果。但至2011年底,8个重大专项有93%的应验收课题未完成验收;有2个专项的134个“十一五”课题尚未验收,又被批准或推荐为“十二五”滚动支持课题,不符合滚动课题在已 验收课题中择优确定的要求;抽查84个课题的2401项(篇)成果中,有582项是用其他科研课题的成果充抵的。对审计指出的问题,相关部门正在研究改进科技项目和经费管理办法,督促相关单位整改。
  五、重大投资项目审计情况
  主要组织对京沪高铁、西气东输二线工程和中央支持新疆发展项目、中小学校舍安全工程等进行了审计。总的看,这些项目基本能够按计划组织实施,资金使用和工程质量管理得到进一步加强,其中已建成项目的经济效益和社会效益初步显现。但在招投标、投资控制和资金使用、工程管理等方面还存在一些问题。
  (一)招投标管理不规范问题仍较突出。审计共发现此类问题金额389.05亿元,如抽查中央支持新疆发展项目发现,有1194份合同招投标不规范;在京沪高铁全线的土建招标中,铁道部违规将资格预审申请文件的获取时间由至少5个工作日缩短至13小时,从获取到递交时间由规定的一般不少于7天缩短至不到24小时。
  (二)一些项目投资和进度控制不够严格。审计共发现重复计列费用、价款结算不严等造成投资增加10.29亿元,滞留和挪用建设资金131.30亿元,拖欠工程款和劳务费121.08亿元。一些项目未能按计划推进,如54个县的中小学校舍安全工程,至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任务未完成。
  (三)一些项目质量管理存在薄弱环节。主要是质量安全措施落实不到位,如西气东输二线工程,有171座已运营站场和阀室(占抽查数的87%)的消防或防雷工程未经验收或验收不合格;在其上海支线建设中,有48名无损检测、监理等不可替换关键岗位人员被随意替换,占关键人员总数的70%。
  针对审计指出的问题,相关部门和地方已拨付和收回资金9.83亿元,完善了招投标、投资控制等6项制度,加快了中小学校舍安全工程的排查和治理工作。
  六、汶川、玉树、舟曲灾后恢复重建跟踪审计情况
  (一)汶川灾后恢复重建跟踪审计情况。2008年9月起,审计署组织全国11 000多名审计人员进行了连续3年的跟踪审计,促进节约资金和挽回损失123.91亿元,建立健全制度2700多项,推动4000多个项目改进了建设管理。从审计情况看,截至2011年9月底,重点审计的51个县已完成投资总额8586.28亿元,占中期调整后规划总投资的90%,有38 933个项目已完工投入使用,为灾区经济社会发展奠定了坚实基础。前两年的审计结果已向全国人大报告。2011年,审计署重点审计了规划总投资2031.80亿元的939个项目,发现有63个项目、26个施工单位、4个勘察设计单位、8个监理单位不同程度地存在管理不合规、勘察设计不到位等问题;对其中188个项目的工程结算或竣工决算审计,共核减工程价款4.77亿元,约占送审金额的7%。对审计中指出的问题,各相关方面依法、依纪进行了严肃处理和认真整改。
  (二)玉树灾后恢复重建跟踪审计情况。截至2011年10月底,青海省本级累计收到重建资金293.82亿元;累计完成投资199亿元,占总投资的63%。从跟踪审计情况看,重建资金和工程建设管理情况总体较好,但由于气候条件差、施工期短等,玉树县计划于2011年年底前100%开工、90%完工的重建城镇居民住房,截至10月底仅有68%开工、44%完工,难以实现预定目标。此外,还发现3个项目施工质量未达设计要求,11个项目监理未完全履职,3个道路工程的施工单位多计工程量增加投资938.44万元。审计指出上述问题后,有关方面已于2012年4月全面启动剩余城镇居民住房建设,扣回多计款项,并处理了相关责任人员。
  (三)舟曲灾后恢复重建跟踪审计情况。截至2012年2月底,累计筹集重建资金48.14亿元;规划的170个项目全部开工,累计完成投资29.76亿元(占规划总投资的60%)。总的看,重建资金基本做到专账管理,工程建设基本规范,但仍有5843.10万元资金未拨付到位,合同金额3423.7万元的8个项目未按规定招标,还有2079.15万元工程款支付时直接汇入个人账户。根据审计建议,有关地方和单位及时收回、拨付相关款项,加强了项目建设管理。
  七、土地和资源环境保护审计情况
  为促进落实国家有关土地和资源环境保护政策,对11个省市2009年至2010年土地管理及土地出让收入等资金征收使用情况、环境保护领域利用国外贷款项目绩效状况进行了审计,还关注了重要资源能源开发利用等情况。从审计结果看,近年来,各地普遍建立了耕地和环境保护目标责任制,加强了土地管理和资源环境保护工作,取得较好成效。审计发现的主要问题:
  (一)违规批地用地问题仍时有发生,土地出让收入等资金管理还不够严格。审计重点抽查的24个市县中,有14个未批先用、以租代征等违规用地22.35万亩,相当于相关地方同期新增建设用地指标的17%;有9个违规协议出让或违反招拍挂制度出让土地9200多亩,占抽查出让土地总量的9%;有4个2010年供应“三类住房”(保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房)用地未达到规定的标准。此外,还发现少征、滞留和违规使用土地出让收入等问题金额198.41亿元,未纳入预算管理的土地出让收入97.19亿元(占同期实际征缴总额的9%)。
  (二)一些地区和行业发展方式落后,资源环境保护措施不到位。在资源开发方面,主要是一些资源存在无序开采、低水平利用等问题,如抽查24户石墨开采企业中只有2户有合法采矿权,36户石墨开采加工企业中只有4户是深加工企业,石墨资源利用率比国际通常水平低25个百分点。在环境保护和治理方面,至2011年10月底,三峡库区应于2010年底前完成的14条长江支流的综合治理工程尚未纳入投资计划。
  (三)一些地方环境保护项目建设统筹规划不够,污水垃圾处理等工作滞后。审计抽查环境保护领域利用国外贷款的113个工程中,有31个因对建设规模、技术及经济可行性等研究和论证不充分,投资12.6亿元的污水处理等设备长期闲置或损失;抽查18个北方缺水城市和10个南方缺水城市的污水处理厂,平均污水再生利用率分别为3.3%和0.3%,远低于20%和5%的“十一五”节水规划目标;抽查的20个大中城市“十一五”期间实际新增垃圾日处理能力,仅完成计划任务的42%;抽查65家县级和112家乡级医疗机构中,分别有51%和81%的机构医疗废物处置不当,造成附带有毒有害或传染病源体的“三废”进入环境或产业链。
  审计指出问题后,相关地方已收回和规范管理资金56.62亿元,纠正违规征地问题涉及土地17.59万亩,制订和完善相关制度18项,还对10名责任人员进行了处理。
  八、金融审计情况
  从对8家商业银行新增贷款投放和2家金融机构资产负债损益的审计情况看,这些金融机构能够较好地贯彻落实稳健的货币政策,合理调整贷款投向结构,稳步推进金融业综合经营试点,有效提升了经营管理水平和风险防控能力。但在资金借贷和金融创新管理等方面仍存在一些问题。
  (一)在资金借贷方面,审计发现向手续不齐或资本金不到位项目发放贷款、客户挪用贷款资金等问题金额300亿元,其中132.77亿元被挪用于开发商业地产。一些中小企业为缓解资金困难,参与民间借贷活动日益增多,审计调查的746家企业2011年底民间  借贷余额134.85亿元,相当于其从银行等金融机构融资规模的50%;抽查当年发生的1593笔借贷业务,有75%的合同还款期限不足半年,24%的借款利率在一年期贷款基准利率4倍以上,多是操作不规范的私下交易,有的存在非法集资、高利转贷等问题。
  (二)在金融创新管理方面,主要是一些金融机构通过同业代付、理财等创新业务增加了流动性,但未纳入信贷规模统计和管理,不利于调控和监管;一些金融机构内部治理机制尚不适应金融改革和业务发展需要,特别是对业务拓展中层层设立的子公司管控不到位,在一定程度上存在管理失效问题。
  (三)在信用评级行业发展方面,我国目前大多数信用评级机构规模较小,仅在国内开展业务,国际投资活动主要依靠外国信用评级机构;在国内评级市场上,一定程度存在评级机构通过虚高评级换取高收费或抢占市场份额的现象,审计抽查16家债券发行企业在信用评级及申请发债中所提供的资料,均不同程度存在弄虚作假问题。
  对审计指出的问题,相关金融机构已整改违规问题金额256.97亿元,完善规章制度188项,处理责任人员190名。
  九、企业审计情况
  从审计情况看,此次审计的15户中央企业能够贯彻执行中央决策部署,加强自主创新,优化发展结构,改进内部管理,经营业绩和竞争力不断提高。审计发现的主要问题:
  (一)一些企业落实节能减排要求不到位,执行“三重一大”决策制度也不够严格。宝钢、武钢和鞍钢集团的下属企业近年来未经审批违规新建和未按规定淘汰产能的年能耗量,平均占3户企业2010年能耗总量的17%;审计抽查企业617项重大决策中,有74项存在违规问题,已形成损失及潜在损失34.61亿元。此外,还有11户企业违规用地共计10.75万亩,其中开发房地产、酒店等违规用地5898亩。
  (二)财务核算和经营活动中存在一些不够规范的问题。审计发现,这些企业2010年收入不实38.25亿元、利润不实59.08亿元,分别占其当年收入、利润总额的0.07%和1.47%,其中7户少缴税费4.71亿元,还有6户违规购买商业保险、发放补贴等涉及资金4.58亿元。在物资购销等经营活动中,发现签订虚假合同、违规出借资金、多付工程款等涉及金额563.78亿元。
  审计指出问题后,相关企业已补缴税款1.98亿元,挽回损失5.11亿元,建立健全制度233项,并对87人进行了处理。
  十、审计查出的重大违法违规问题和经济犯罪案件
  在审计中,审计署共向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件112起,涉及300多人,有关部门正在依法立案查处。上述案件主要有以下特点:
  (一)大多为利用公权谋取私利、侵蚀公共资源、损害群众利益等问题,有向民生领域渗透的趋势。这些案件涉及司局级及以上人员22人(占7%);“一把手”利用职权牟取私利、参与作案的职务腐败问题也较突出,有43起(占38%)。金融、土地、国有资产管理和工程建设等领域案件依然较多,有92起(占82%);还有14起(占13%)发生在医疗、社保、教育等民生领域。
  (二)借道“中介服务”等第三方进行权钱交易成为一些领域腐败犯罪新形式。审计共发现此类案件14起,有关单位和个人从中非法获利5.76亿元。主要表现为,一些公司或个人利用掌握的资源或“人脉”,通过中介方介入本来可按正常程序开展的行政审批、财税优惠、信贷发放、招投标及资源配置等活动,协助取得项目或资金,并未提供实质中介服务却收取“顾问费”、“咨询费”等。如招商证券公司投资银行部原执行董事李黎明在负责发行债券和保荐上市业务期间,假借需第三方财务顾问或利用“关系资源”承揽项目之名虚构中介业务,通过其控制公司骗取中介费近3000万元,还违规持有拟上市公司股权,涉嫌内幕交易。审计已将此案移送证监会和公安机关查处。
  (三)新业务新技术的快速发展与相关监管机制、法规制度建设的滞后,使不法分子有机可乘。如在融资渠道趋紧的形势下,一些企业和个人通过有组织地违规受让或收集无真实贸易背景的银行承兑汇票,之后伪造交易业务等资料向银行贴现以套取资金。审计查出的4起违规金融票据融资案件,相关人员、“倒票”企业分别从中获利7500多万元和4700多万元,涉及的188家银行基层分支机构均不同程度存在审核把关不严、关键岗位工作人员违规操作等问题。
  对于本报告反映的具体审计情况,目前已公告50个中央部门、15户中央企业、2家金融机构和12个专项的审计结果,以及57起办结案件情况。下一步,审计署将继续做好审计结果公告工作,并按国务院要求督促有关方面认真整改。全面整改结果,国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告。
  十一、加强财政管理的意见
  (一)深化财政体制改革,健全统一完整的政府预算体系。进一步理顺政府与市场的关系,按照公共产品的受益范围界定各级政府的事权和支出责任。切实将政府收支全部纳入预算,超收收入和重大预算调整事项应向全国人大常委会报告,逐步建立政府财务报告制度。按照事权与财权相匹配原则,调整优化中央与地方收入分配结构,切实解决转移支付在中央财政支出中占比高、专项转移支付在转移支付中占比高的问题,建立健全规范的转移支付制度。
  (二)加强财政制度建设,提高预算执行效果和预算公开质量。从根本上解决预算编制不细化、执行中调整预算级次和项目用途等问题,关键在于建章立制,明确标准和依据,落实管理责任和权限。当前,应加快完善基本支出定员定额标准体系,准确界定基本支出和项目支出范围,规范和统一部门预算公开内容;加强与政府职能和财政政策相衔接,完善项目储备库建设,确保按期实现预算确定的目标。
  (三)优化财政支出结构,进一步加大对民生领域的投入。政府预算安排应体现财政的公共性,优先保障与人民生活直接相关或民生供需矛盾特别突出的领域。为此,应建立健全财政民生支出的绩效考核体系,研究确定全国范围基本公共服务项目和最低保障水平,缩小民生保障标准的地区差异;进一步完善符合我国实际的社会保障制度模式,建立稳定的财政投入机制,促进社会保障相关制度的衔接和公平推进。
  (四)清理规范税收优惠和变相减免财政性收入等政策,维护税法的统一公平。近年审计发现,一些地方在招商引资中普遍变相减免或返还财政性收入,不利于建立公平的市场竞争环境。为此,应组织对税收优惠政策进行清理规范,更多地鼓励企业通过深化改革提高竞争力,推动地方通过深入发掘和发挥特色优势,在国家主体功能区规划指导下健康协调发展。
  (五)加强财政政策与其他政策的协调配合,发挥宏观调控的整体合力。应根据宏观调控的总体目标,确定财税、信贷、产业、贸易、投资、土地、就业、环境保护等政策的重点任务,增强政策措施的协调性、配套性和可操作性,使各项政策互为补充、有机衔接。建立健全跨地区、跨部门、跨领域的信息共享平台和协调配合机制,加强资源整合,解决信息“孤岛”、信息系统重复建设等问题,切实增强宏观调控的及时性和有效性。

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