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脱欧公投——检讨直接民主的历史契机
【专家】 田飞龙【写作年份】 2017
【文章分类】 外国宪法【关键词】 脱欧公投;民主;理性
【全文】法宝引证码CLI.A.4100269    

脱欧公投——检讨直接民主的历史契机

田飞龙


【关键词】脱欧公投;民主;理性

  

  欧盟与欧洲一体化是始自西方的整体全球化运动的标志性工程,是欧洲梦和“欧罗巴合众国”的政治理想载体,但近来的英国脱欧公投使得这一历史性进程出现逆转,欧洲历史在危机政治中重回民族国家时代。脱欧公投本身存在悖谬,其目标是保全英国的政治自主性与代议民主的保守政治传统,但其形式却借取了法国卢梭式的直接民主和人民直接出场。52%对48%,如此接近的投票结果,使得脱欧本身的正当性立即陷入重重质疑之中,不仅苏格兰和北爱尔兰因其留欧立场而意图推动后续的分离公投,更有百万人在英国议会网站发起“二次公投”请愿运动,寻求逆转脱欧结果。公投以其直接彰显人民意志的正当形式高调登场,但却以民粹、轻率、不确定、不可问责、不可补救等非理性特征而遭受质疑。

  按照欧盟法律程序,英国脱欧还需要根据条约安排展开谈判及批准,经历两年过渡期。从公投结果和欧洲民主法治精神来看,脱欧已不可逆转,英国宪法中亦无充足的正当性机构和理由来阻却这一进程,但这两年却因其极大的不确定性而可能导致英国和欧洲的严重衰退,同时削弱二者在世界经济和政治中的地位与影响力。脱欧公投造成了双输甚至多输的结果,但英国乃至欧洲的精英却默许甚至鼓励了这一欠缺审慎美德的政治冲动,显示出代议民主与精英政治的内在衰落。

  公投民主越界了,其内在的理性与正当性不足,而民粹与轻率特征彰显,这是我们冷静看待该政治现象的基本印象与共识。从历史和宪制传统来看,脱欧公投是对英国议会主权与保守主义政治传统的背离,是英国政治思潮和宪制变迁“欧陆化”的表征。在英国政治传统上,人民主权并非显著的宪制原则,议会主权才是其宪制的内核。英国宪制的保守理性主要体现在两个方面:其一,议会主权,其本质在于精英辩论、共识、责任与审议理性,谓之“政治宪法”(political constitution);其二,普通法,其本质在于确立整个国家的自由基础和规范框架,以古代宪法之不可追忆性和普通法法官的职业技艺与护宪自觉来限制具体立法者甚至人民的改制冲动,谓之“法律宪法”(legal constitution)。无论是政治宪法,还是法律宪法,都体现了英国宪制的精英责任和对民主的限定与塑造。

  民主在英国,与人民直接相关的主要是选举和舆论监督,而与精英相关的则是议会审议与决策。这一次,议会放弃了最终决策权,以专门的公投法案支持人民公投,卡梅伦的内阁则弄巧成拙,被公投结果深度套牢,护卫宪法的法院亦难以在此重大政治议题上直接和正当地介入。公投结果一出,争执其是否具有直接法律效力已无意义,因为英国宪法上不可能出现某个机构来审查和否决人民的公投行为,相反,人民的公投行为具有不可问责的最高政治权威性,是宪制变迁的正当性来源,要求宪制机构遵守和落实。首相、女王、议会两院、法院包括留欧派的百万请愿者,均不具备充足的政治正当性来否决这一结果。公投按照公投法程序展开,但其合法性并不来自于公投法,而是来自于人民作为终极政治权威和主权者的自然正当性。经历公投,“人民成了政府”,人民主权苏醒而活跃,柏克晚年惊恐万分和矢志反击的卢梭、潘恩式激进民主终于登陆英国,福祸何属,英国精英和人民冷暖自知。

  那么,公投民主到底在何种意义上欠缺理性与正当性呢?从原理上讲,优良的政治决策需要具备两项基本条件:其一,过程的审议性;其二,结果的可问责性。从审议过程来看,公投的主体是人民,但人民无定形,是一个取代君主和上帝的世俗性神圣位格,其集体意志被推定为正确和正当,但其具体实践行为却受到情绪、造势和经验判断的多重局限,因此即便是制宪或立法这样的重大事务,也需要选任特定的代表性机构来与人民进行沟通并限定和引导人民意志的恰当表达。脱欧公投缺乏这样的代表性引导,而是放任人民直接给出答案并将之作为国家决策和法律变迁的初始根据。这种对精英主导的审议过程的突破和对人民意志的直接诉诸,破坏了政治决策中的审议理性,将政治判断和决策置于不确定的大众意志洪流之中。从问责性来看,公投结果一旦出来就不可补救

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