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“一国两制”依赖国家整合
【专家】 田飞龙【写作年份】 2017
【文章分类】 中国宪法【关键词】 一国两制;国家整合;宪法
【全文】法宝引证码CLI.A.4100270    

“一国两制”依赖国家整合

田飞龙


【关键词】一国两制;国家整合;宪法

  

  “一国两制”是一项重大宪制创新,在港澳以基本法形式进行了“两制”关系及“一国”内涵的规范构造。“一国两制”初始设计的主要目标在于平稳过渡与回归,关注的焦点是主权重新纳入“一国”范畴,而在治权设计与治理细节上则预留演进磨合空间。

  “一国两制”作为一种宪制安排,必然包含最低限度的主权建构目标,包含着政治共同体同质性与认同方式的制度推进,具体而言就是基本法中“一国”相关规范的制度化以及两制互动整合的国家法指向。与两岸关系所发生的“一中”观念危机相比,港澳治理中的国家主权与认同危机要低得多。特别是澳门治理,在基本法秩序内较好实现了“一国两制”的初衷与观念平衡,体现了“爱国爱澳”,因此张德江委员长早前视察澳门时给予了高度肯定,认为澳门成功的基本经验在于坚持“一国”之本,善用“两制”之利,澳门模式是“一国两制”的优越模式。

  对“一国两制”认识的纠偏

  香港介乎澳门与台湾之间,“一国两制”的制度实验亦介乎某种中间位置。近年来,香港发生了“佔中”和“港独”,出现了逸出基本法秩序轨道的本土分离主义。但香港在具体宪制意义上稳定地成了中国主权体系的一个地方特区,中央及特区政府依据基本法有力地回击了“佔中”与“港独”的宪制挑战,依法治港获得重要进展。因此,香港不可能发展成台湾式的宪制危机,不过与澳门相比,还未达到“爱国爱港”的最优治理形态。由于港澳台的具体歷史、社会与制度差异,“一国两制”在各自地域只能各自形成经验模式,三者有共通原理,也有巨大差异。

  “白皮书”主要针对香港提出,但香港今日面临的政治危机与法理争论有可能在未来澳门的“一国两制”发展中遇到,故深入探讨“白皮书”中的“全面管治权”法理以及据此进行的巩固中央管治权的宪制行动,对于澳门基本法的全面准确实施亦有切近而共通的影响和启发。

  本文的基本观点是:其一,“一国两制”框架下的中央与特区关系是单一制原则的例外,这一宪制选择主要基于国家现代化的国家理性;其二,全面管治权由中央直接管治权与全面监督权构成,其中全面监督权与特区的高度自治权构成系统性的宪制连接,但既往实践偏重“行政主导”下的行政连接,对立法连接和司法连接的制度建构不足;其三,全面管治权不能做偏于“一制化”的简单理解,而应侧重于在全面监督权层面推进制度建设,继续尊重和保障特区高度自治权的规范运作,但也不排除在特区自治权出现“权力失衡”条件下提前介入,进行事先指引,比如人大主动释法。

  对港治理方针长期被简约表述为“‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治”,而基本法条文也主要是关

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