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地方立法与政府决策公开的实践情况
【专家】 刘辉【写作年份】 2017
【文章分类】 行政法学
【关键词】 行政决策;专家论证;公众参与;参与时机;听证制度
【全文】法宝引证码CLI.A.4100542    

地方立法与政府决策公开的实践情况

刘辉


【摘要】公众参与决策的目的并不在于让普通公众变成专家,而是通过外行与专家之间的交流对话,从各种视角理解行政决策事项的本质,呈现行政决策事项所涉及的种种问题,尽可能消除公众对于面临风险的种种疑虑,避免以偏概全。在中国,目前行政程序法虽以“为了规范行政行为,促进行政机关合法、公正、高效行使职权,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规”作为立法目标,但是主要的思路仍然在“控权”,如此的情景一方面会促进公民参与,但另一方面在消极意义上会使公民参与变得过于正式化、形式化,这也正是中国公众参与在行政过程中遇到的主要问题。目前,世界各国的听证制度适用范围都呈现出扩大趋势,在讲求效率的同时,更加注重公平。在听证的适用范围方面,涵盖了与公众生活有关的诸多领域,包括环境保护、卫生保健、难民问题、土地使用规划、生活必需品的许可和价格问题、垄断行业等等。我国现行的对涉及行政决策听证的规则都主要把范围集中在环境保护、城市规划及政府定价行为上,范围比较窄。
【关键词】行政决策;专家论证;公众参与;参与时机;听证制度

  

  引言:“政府决策公开中美研讨会”会议综述

  2012年6月2日,由浙江大学公法与比较法研究所和耶鲁大学中国法律中心联合举办的“政府决策公开中美研讨会”(Sino-U.S. Workshop on Openness and Public Participation in the Executive Decision-making Process)在杭州成功举行。四十余位专家学者,围绕政府决策公开的范围、时机、参与机制等前沿议题进行了为期一天的深入交流与探讨。

  会议第一单元以“决策公开的社会调查报告”为主题,山东省人民政府法制办公室主任高存山从制度设置、重大决策公开、立法公开三个层面介绍了决策公开制度在山东省的实践情况。浙江大学光华法学院副教授郑春燕从决策公开的范围、时机、参与机制等三个方面介绍了决策公开的浙江模式。浙江省人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任丁祖年在评议时认为,只要符合公共利益相关性且不具有不应当公开的事由,就应当公开。

  会议第二单元以“决策公开的适用范围”为主题。北京大学法学院教授王锡锌认为相对于信息公开而言,决策公开更具有动态性,因此其决策的过程和结果都需要公开。耶鲁大学法学院中国法律中心副主任贺诗礼女士介绍了美国在决策公开方面的立法与实践,指出美国的许多“政策”是通过“规章制定”确立的,而政府机构熟悉规章制定的一般程序,这些程序则往往包括透明度和公众参与。

  会议第三单元以“决策公开的公开时机”为主题。中国政法大学教授刘飞认为,中国缺乏典型的公民参与的方式,要让社会和政府培育更多的利益群体,让政府与每个公民之间有缓冲机制。美国奥本尼法学院教授帕特丽莎。E.萨尔金女士做了《纽约州的信息公开及公共政策决策》的报告,介绍了纽约州决策公开的时机选择,得出部分决策应该尽早向公众公开的结论。浙江工商大学法学院教授骆梅英在评议时提出,尽早公开政府决策不仅有利于公民参与权利的保障,事实上也有利于政府免于因决策不科学引发的诉讼,或者有利于纠正上级的不科学决策。

  会议第四单元主题为“决策公开中的参与机制”。中国社会科学院法学研究所研究员吕艳滨指出,在中国的政府信息公开实践中存在着应主动公开的信息未能做到及时、全面、准确、有效公开,信息获取不方便,依申请公开难上加难,公众参与流于形式,信息社会发展不平衡等方面的缺陷。美国环境保护局跨领域法律问题办公室副总顾问凯若尔·安·西西里亚诺女士所作的题为《重大行政决策与公众参与》的报告清晰地提出了具有可操作性的“决策十步骤”,依次为确认问题、收集信息、分析信息并研究选择、作出初步决策、公布初步决策,征求公众意见、研究公众意见、再次研究初步决策、作出最终决策、公布和解释最终决策和可能的司法审查。在随后的开放式讨论阶段,吕艳滨研究员又指出,一方面,当下面临的问题是普通民众无法在第一时间获取相关信息,缺乏参与的积极性;另一方面,政府已经公布的信息,专业性太强,普通民众难以理解,从而易使公开流于形式。因此,决策公开中的参与机制,还需要让政府挑起主要的责任。

  一、行政决策公众参与机制的实施条件

  中央财经大学法学院教授高秦伟在《“科学”民主化:行政决策中的公众参与》中指出,公众参与决策的目的并不在于让普通公众变成专家,而是通过外行与专家之间的交流对话,从各种视角理解行政决策事项的本质,呈现行政决策事项所涉及的种种问题,尽可能消除公众对于面临风险的种种疑虑,避免以偏概全。 在中国,目前行政程序法虽以“为了规范行政行为,促进行政机关合法、公正、高效行使职权,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规”作为立法目标,但是主要的思路仍然在“控权”,如此的情景一方面会促进公民参与,但另一方面在消极意义上会使公民参与变得过于正式化、形式化,这也正是中国公众参与在行政过程中遇到的主要问题。

  (一)解决信息不对称问题

  周杉杉在《重大行政决策

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