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回顾制定行政诉讼法时讨论的主要问题
【专家】 应松年【写作年份】 2019
【文章分类】 行政诉讼法【关键词】 制定行政诉讼法;主要问题
【全文】法宝引证码CLI.A.4107446    

回顾制定行政诉讼法时讨论的主要问题

应松年


【关键词】制定行政诉讼法;主要问题

  
  行政诉讼法的颁布是中国行政法治发展的第一块里程碑。从立法实践看,行政立法迅猛发展,国家赔偿法行政复议法、监察法、行政处罚法行政许可法行政强制法以及信息公开条例等法律很快制定。从国家实践看,行政诉讼法在我国行政法治建设中发挥了巨大的作用。
  1978年改革开放以后,中国开始了新的法治建设,立法速度非常快。到了80年代,刑法、刑诉法、民法、民诉法都陆续制定,当时全国人大法律委员会的顾问陶希晋就提出,我们中国应该有行政法和行政诉讼法。委员长会议同意建立一个行政立法研究组,专门来起草行政法、行政诉讼法。当时江平当组长,罗豪才和我两个人当副组长。
  陶老的意见是希望先制定一个类似民法通则的行政法通则。从世界范围来看,还没有行政法通则,但是我们想试一试,于是开始着手,但最终没有成型。因为实际上,一方面我们对这方面的问题不是太清楚,另一方面我们国家行政法的法律也不是太多,行政法的底子薄,还没到可以制订行政法通则的程度。正在这个时候传来一个消息,《民事诉讼法(试行)》要修改,《民事诉讼法(试行)》有一句话,法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法。这就给行政诉讼开了一个窗口。
  这个时候已经确定要修改《民事诉讼法(试行)》,所以行政立法研究组开会决定:既然行政法通则搞不出来,趁民诉法修改之机,先起草行政诉讼法。法工委同意由行政立法研究组来起草。1987年开始动手,1989年就起草完了,1989年4月4日,全国人大通过。这个时候《民事诉讼法》的修改还没有完成,为什么《行政诉讼法》走得这么快,我想可能是因为行政诉讼是个“民告官”的制度,是政治体制改革的一个组成部分,所以它的速度比较快。这是起草的背景。
  一、关于立法宗旨
  第一条“为保护人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”该立法宗旨规定为三个方面,其中“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中的“维护”两字引起了争论。开始时,写的仅仅是“监督”,但是有些行政机关的同志不同意,认为应加上“维护”。理由是,行政诉讼案例百分之七十以上都是维持的,这不是在维护行政机关依法行使职权吗?因此,应写上“维护”,反映行政诉讼的实际情况。其实行政机关的行政行为一经作出,就具有法律效力,无须法院“维护”。行政诉讼是对行政机关行使行政职权的行为进行司法审查监督,以保护公民、法人或其他组织的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯。但当时法律上规定了有维持判决:“(一)具体行政行为证据确凿,适用法律规定正确,符合法定程序的,判决维持”,这可能引起误解。因此2014年行政诉讼法修改,将其改为:驳回原告的诉讼请求。“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求”,将原行政诉讼法中规定的“维护”二字删去,显然这一修改是完全正确的,使行政诉讼的立法目的变得准确、明确。至于解决行政争议的目的,当时根本没有讨论。
  二、关于司法审查的目标
  这里有两个问题。当时大家都已同意,对行政机关行使职权的行为称为行政行为。行政行为又可分为具体行政行为与抽象行政行为。行政诉讼对二者是皆可诉、皆可审查,还是仅诉其中之一。在抽象行为的范围内,法院当然不能审查行政法规、规章,规章以外的规范性文件可否审查,存在争论。讨论的结果是抽象行政行为涉及当事人的面广、数量难以确定、时间长,难以审查,还是集中在具体行政行为比较妥当。最后大家还是同意用具体行政行为的概念,使法院审查的目标比较明确且有所控制。但后来实践的发展又产生了问题。具体行政行为和抽象行政行为是理论上的相对概念,实践中有时会发生一些难以界定的情况,给法院带来很多困扰。同时,有些具体行政行为之所以错误或违法,实际上是具体行为所依据的抽象行政行为错误或违法。规章有备案制度,但规范性文件层次复杂,数量极多,缺乏严格审查。因此,司法在力所能及的范围内进行审查,是必需的。于是在1999年制定《行政复议法》时,其第7条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”本条所指的三条“规定”,也就是行政规范性文件。行政复议法所建立的,我们称为附带审查制度,对规范性文件的审查和监督发挥了一定作用,但还是在一个极为有限范围内。
  法院对行政行为的审查,除限于具体行政行为外,还限定在对具体行政行为的合法性审查。对行政行为的审查分为合法性审查与合理性审查。法律规定具体、

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