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准确理解税收法定进程中的“税制平移”
【专家】 刘剑文;郭维真【写作年份】 2019
【文章分类】 财税法【关键词】 税收法定;税制平移;法律解读
【全文】法宝引证码CLI.A.4107867    

准确理解税收法定进程中的“税制平移”

刘剑文;郭维真


【关键词】税收法定;税制平移;法律解读

  
  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次明确提出“落实税收法定原则”;十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,又将制定和完善“财政税收”法律作为“加强重点领域立法”的一项任务。此后,中央批准《贯彻落实税收法定原则的实施意见》(以下简称《实施意见》),明确了开征新税应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律,同时对现行税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。可以说,落实税收法定原则不但在理念上为各界广泛认知,更落足于立法实践。从2016年以来环境保护税、烟叶税和船舶吨税的法定,到2018年耕地占用税、车辆购置税、印花税三部暂行条例正处在上升为法律的进程中,我国税收立法进程在循序渐进的基础上不断提速。而税收法定的落实和税收立法工作在某种意义上与税制改革密不可分。“深化税收制度改革”是党的十九大报告关于加快建立现代财政制度的重要部署。由此可见税收立法,既是税收法定落实的路径,更是税制改革的重要环节,以税收立法及其立法质量的提高引领改革也是税收法定实现过程中的应有之义。
  因此,基于部分税种因现有规则较成熟、税制相对简单、税收规模较小,采用“税制平移”的方式实现法定,虽然这表面上看有助于提升立法效率,但我们更要注意“税制平移”不只是税制框架和税负水平的简单平移,更是作为税收法定实现的重要环节在国家改革进程中对法治建设和国家治理的实现有着重要意义。因此,如何准确理解“税制平移”,我们认为:
  第一,税制平移在形式层面表现为税收制度由行政法规上升为法律,即原本受条例约束下的税制通过正当程序实现税收法定,既有形式法定的要求,更内嵌了实质法定的价值追求。根据《立法法》第8条第6项对税收法定的明确表述,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”应当制定法律。因此作为税收法定实现的重要环节,税制平移不仅要符合税收法定的形式要求,更要符合税收法定的实质要求。因此如何平移,并不是简单地将现有税制的税收要素,包括纳税人、征税对象、税率及其形式、纳税环节、征收管理以及税收优惠等,上升为法律。这只是最低层次的税收法定,即不问税法的具体内容,仅要求以法定形式规定税收事项。因此,税制平移对于税收法定的实现,不仅包括制度的沿袭,更包括制度的反思与修正。换言之,税收要素的承接必须立足现实国情、民生,既体现对执行多年的实践经验总结,更要通过税制平移实现立法技术和立法质量的提升。
  一方面,在税收要素法定的同时增强税收要素在法律上的明确性,增强税法的可执行性。譬如,纳税人概念的准确性和外延的周延性,征税对象选择的科学性,税收优惠项目的政策性和稳定性以及与课税除外的可区分性等。另一方面,税收征管的合法性既是税收法定的内在要求,更是依法治国的应有之义,由于执行过程中不可避免存在着税务机关对税法适用的理解,那么这种空间在广度与深度上的边界,实际上是税收立法权和税收行政权的协调配合问题,因而势必也要在《立法法》税收法定的框架下,就某些税收事项行政立法权的权限范围和权力行使方式进行重新定位,即过去在税收事项上行政权过大的弊端更不能借由税制平移而保留下来,人大及其常委会对于税收事项的决定权应当予以充分尊重和保障。
  第二,税制平移在经济层面表现为税负水平的平移,即不增加纳税人的税收负担,不对经济发展产生扭曲。不能简单将税率不变认为是税负水平的平移。从法学的视角审视,税收法定原则的初衷正是通过对国家财政权、征税权的控制从而实现对纳税人财产权的保护。税收作为国家对纳税人财产权合法、正当的剥夺,必须以纳税人基本权利的保护和尊重为前提,以量能课税原则、公平负担原则、生存权保障

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