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建设用地置换视域下土地发展权的法理基础与制度构造
【专家】 孙建伟【写作年份】 2020
【文章分类】 物权
【关键词】 城乡建设用地置换;额外土地指标;土地发展权;土地开发权
【全文】法宝引证码CLI.A.4114097    

建设用地置换视域下土地发展权的法理基础与制度构造

孙建伟


【摘要】土地置换后开发权的盘活所催生出的土地增值收益如何分配?这是土地发展问题的核心内容。将土地发展权赋予土地产权人是我国土地制度改革的趋势,也是土地产权现代化的主要内容。但是就土地发展权而言,其内容较为复杂。其主要内容是关于增值收益的分配问题。农村宅基地土地发展权原则上归属产权人;而土地发展权应该考虑地方政府在土地开发、规划和投入等方面的因素,应将土地发展权中一定的比例赋予地方政府,以便更好地推动土地开发建设。在实践中,农村经营性建设用地的土地发展权已经按照相应的比例赋予地方政府,而这种土地发展权按照一定比例返还给政府的法权基础则在于,土地开发利用是建立在地方政府对土地的规划、公共投资以及组织管理等基础之上的。对此,应该加强该领域的相关问题法学理论研究,以便为合理地界定土地发展权的分配的科学划分提供学理和制度基础。
【关键词】城乡建设用地置换;额外土地指标;土地发展权;土地开发权

  
  一、问题之提出
  置换后将结余的土地指标如何分配,与这种土地指标在市场的交易所获得利益如何分配,以及土地增值收益归属等内容事关产权人的基本财产权的问题,是城乡建设用地置换的核心法律问题。因为其事关置换产权人切身和长远的生存和发展利益,因此,应给予高度重视和认真对待。对于农村集体建设用地,尤其是以宅基地为主要内容的集体建设用地,其集约化利用后所获得的土地指标或开发额度,如何进行分配。目前理论和实践层面存在很大分歧。
  在理论层面,很多研究者认为应该照顾到产权人的利益。如党国英教授认为,农用地转性为非农用地,其增值收益主要是政府规划造成的,其主要增值收益归政府无可厚非,但是“农村本来的建设用地(主要是农民的宅基地)被征收就完全不同了。这类土地本来属于建设用地,并不是政府规划赋予它这个属性,征用此类土地应该按照当地城市建设用地市场来确定补偿标准,决不能因为公益性建设的理由拒绝支付‘市场价’”①[1]。向勇博士认为政府在宅基地置换不仅不能获得该土地指标的增值收益,还需要给宅基地置换地区更多的补偿。地方政府为得到小城镇建设指标,必须为村民建设安置房。为确保定向流转的收支平衡,并将定向流转的土地增值收益留在农村、留给农民,政府还需要为农村集体经济发展和农民增收创造条件。”还有的论者以成都市城乡建设用地增减挂钩实践为例,来说明土地指标流转或交易的好处是,使城市远郊农村建设用地指标获得更多的增值收益,打破了“大量的其他农村由于地理位置远离工商业中心,难以直接获得土地增值收益”的壁垒。而这种获得增值收益的基础就是“他们却为保护耕地做出了实实在在的贡献”[2]。“在成都的实践中,偏远地区的农村通过提供耕地占补平衡和集体建设用地挂钩指标,分享到了土地增值的收益。这为土地收益分配制度带来了新的探索。”[3]万江博士认为,地方政府是否参与集体建设流转的收益分配是更加复杂且争论颇大的话题。“只有辽宁省等少数省市规定政府‘不直接参与农民集体所有建设用地流转收益的分配’。多数地方都规定地方政府除收取税费外,还可以参与收益分配,个别地方政府分享的收益与税费加在一起占流转收益的50%以上。地方政府要求分配流转收益的理由在于:土地增值收益乃是地方政府对基础设施的投入及土地用途、环境改善所产生的。地方政府投入的确提升了集体建设用地价值,但流转收益是土地所有者让渡权利所致,地方政府直接参与收益分配并无太合理的依据。况且政府的本职就在于提供公共产品,长久以来对农村基础设施建设投入的缺失本应属其失职,可如今却又将公共产品商品化,以提供了公共产品为理要求分享利益,这当然不应被许可。”[4]
  在具体的实践中,按照中央的精神也是应将城乡建设用地置换获得增值收益返还给农村。党的十八大报告明确提出:“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”。按照这一要求,在《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》中明确提出:“要明确受益主体,规范收益用途,确保所获士地增值收益及时全部返还农村,用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件,防止农村和农民利益受到侵害。”“整治腾出的农村建设用地,首先要复垦为耕地,在优先满足农村各种发展建设用地后,经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的,其土地增值收益必须及时全部返还农村,切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。必须按照明晰产权、维护权益的原则,合理分配土地调整使用中的增值收益。”上海市政府办公厅转发市农委、市规划国土资源局《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》的通知指出:“建设用地节余指标可在市域范围内通过土地有形市场调剂到项目区外使用”,以便做到宅基地置换投入资金和回收资金的平衡。而在资金平衡的过程中,涉及置换土地的产权人利益方面其明确规定:“置换农民宅基地及其房屋按照农民原房屋的市场评估价
三年不开张,开张吃三年


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