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城乡建设用地置换中土地指标法律问题研究
【专家】 孙建伟【写作年份】 2020
【文章分类】 土地法
【关键词】 城乡建设用地置换;土地开发权;土地指标;新型用益物权;土地发展权
【全文】法宝引证码CLI.A.4114098    

城乡建设用地置换中土地指标法律问题研究

孙建伟


【摘要】土地指标是本轮土地制度改革的核心议题。基于对实践诉求的积极回应,亟需从法理层面对土地指标的获取、分配和交易等行为展开系统性的解释。原则上可以将土地指标交易视为土地开发权交易,但是,不能忽视二者之间的差异。这些差异主要体现为:我国由土地指标交易向土地开发权交易过渡中存在的制度障碍,如土地指标交易市场化配置还存在诸多难题;土地规划权民主运行机制不畅;土地规划公权力法治化程度较低;土地指标或开发容积率应作为一项财产权被合法承认还缺少立法依据。厘清这些障碍并不是否定土地开发权制度移植于中国,而是为了更好地推动土地指标交易向土地开发权交易制度转化,为其在中国法上落地提供学理依据。对此,应着重构建土地指标配置市场化、民主化、法治化机制;应将土地开发权定位为新型用益物权来推动其落地和生长;农村建设用地开发权应归属土地使用权人。
【关键词】城乡建设用地置换;土地开发权;土地指标;新型用益物权;土地发展权

  
  土地指标是本轮土地制度改革的核心议题。从某种意义上讲,诸多农村土地法律制度的改革或试点性政策的出台,都是围绕土地指标问题展开的。譬如,当下的农村宅基地置换、城乡建设用地增减挂钩、地票等[1]试点性政策方案的出台与实施,都是以土地指标的获取和分配为目的而进行的。然而,从目前的学理研究现状来看,更多的目光主要聚集于单纯地发现或描述土地指标的产生背景、制度运作过程及其对我国农村土地(尤其是建设用地)制度改革的影响或意义。对于如何立足于物权法、土地法,从规范视角展开系统的论证?现行法应为此而作出何种回应?等诸多相关法律问题,却鲜有学者展开系统性论证。是故,本文试图解说一个中心命题:应该如何从法理层面对土地指标的获取、分配和交易等行为展开解释。以此抛砖引玉,求教于方家。
  一、土地指标的产生、配置的背景
  (一)土地指标:调控土地的工具被立法所确立
  就我国现行土地法理论和实践来看,建设用地指标总量控制和年度指标控制这两项重要法律制度都来源于对耕地从严保护的需要。针对当时耕地数量日益下降的现实,1998年我国修改了《土地管理法》,将党中央、国务院“加强土地管理、切实保护耕地”政策上升为法律,推行土地用途管制和土地利用规划,建构了土地利用调控的法律制度框架。[2]而土地利用调控的主要内容就是确定了耕地的占补平衡制度和用途管制制度,这使得我国土地管理体制越来越呈现出在中央管控下的地方有限管理特点。从中央政府层面而言,为了有效保护耕地和经济调控,强化了具有浓厚管控色彩的指令性计划经济传统管理模式。而在这种模式运作过程中,土地指标,尤其是新增建设用地指标可谓是这一模式得以运作的主要工具。具体而言,土地指标被划分为土地利用总体规划的“控制指标”和土地利用年度计划中的“年度指标”。土地利用总体规划一般确定15年用地指标,而年度土地利用计划一般为每年土地指标的设定。这样通过短期年度指标和长期的控制指标来完成整个土地指标的优化配置。在具体实施过程中,通过“年度指标”来完成“控制指标”的调控任务,因此,“年度指标”在此过程中发生至关重要的功能,而其又被分解为“新增建设用地计划指标”、“土地开发整理计划指标(包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标)”和“耕地保有量计划指标”。按照土地用途管制法律制度的基本要求,农用地转化为建设用地必须要有相应的农用地转用指标,[3]即新增建设用地指标。这种新增建设用地指标的获取主要靠中央政府通过指令性计划层级分配给地方政府的。但从实践效果来看,这种行政命令的计划配置模式无法有效反应建设用地市场的真实状况,导致“欠发达地区的新增建设用地指标过剩,建设用地指标利用效率不高;而工业化和城市化先行地区的建设用地供给不足,土地指标成为稀缺物品”。[4]在这种背景下,农用地转用指标交易在省域范围内进行流转就成为一种必然。如上海、浙江和江苏等地在省域范围内开展农用地转用指标交易就成为一种政策性实践。[5]即“指标购买者购买指标的目的在于取得农用地转化为建设用地权利,以化解土地用途管制制度对地块用途的限制,地方政府也可以凭此规避中央政府对农用地转用规模的限制。”[6]
  (二)农用地整理指标的功能及其局限
  农用地转用指标的获取只是说可以或有资格对农用地征收,但是,农用地征收后,按照“耕地占补平衡”制度的要求,还要找到相同的耕地进行占补平衡。但一些地方政府耕地后备资源有限,无法在本地区进行有效补充,就必须到其他地区购买相应的耕地占补平衡指标进行弥补。因此,耕地占补平衡指标又成为一种可交易的稀缺品。最为关键的是,2007年以前通过土地整理(主要是农用地整理)获得耕地占补平衡指标不仅可以用来弥补耕地占补平衡,而且这种指标还可以以一定的比例折算为农用地转用指标进行交易。如2000年的“408号文”明确规定:“为鼓励开展农村集体农用地整理,对各地自筹资金进行农用地整理净增农用地中的耕地面积,经

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