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公共卫生治理现代化:发展法学的视角
【专家】 张守文【写作年份】 2020
【文章分类】 其他【关键词】 公共卫生;治理能力;发展法学;体系建设
【全文】法宝引证码CLI.A.4114556    

公共卫生治理现代化:发展法学的视角

张守文


【关键词】公共卫生;治理能力;发展法学;体系建设

  
  一、背景与问题
  新冠肺炎疫情的暴发和大流行,已构成全球性的公共卫生危机,由此导致的多国经济衰退与萧条、社会恐慌与失序,极易酿成影响深远的经济危机和社会危机,这既是对国家治理与全球治理的重大考验,也直接影响人类社会的全面发展。〔1〕对这些问题,不仅亟待现代医学等自然科学的研究取得突破,也迫切需要从经济与社会、政治与法律、历史与文化等多维度展开反思,并探寻灾后重建的路径,明晰未来的发展方向。
  疫情蔓延引发的公共卫生危机表明:国家乃至整个国际社会,如何在发展过程中有效解决公共卫生问题,防范和化解公共卫生风险,切实保障公共卫生安全,是必须直面的重大现实问题。为此,必须构建现代公共卫生治理体系,提升相关治理能力,推动“公共卫生治理的现代化”。这是在吸取惨痛教训后,人们应当能够形成的基本共识,也是未来加强公共卫生法治建设的重要目标。
  作为国家整体现代化的重要组成部分,公共卫生治理的现代化是国家理性、国家职能的内在要求。公共卫生事关基本人权与公共安全,同政治、经济、社会、文化诸系统均密切相关,对其应从人文社科的多个层面展开探讨;同时,公共卫生治理离不开法治,更需要从法理到各个部门法的法学思考。考虑到公共卫生问题是经济社会发展中的问题,公共卫生治理既涉及发展问题,又涉及法律问题,因而有必要基于“法律与发展”(law and development)的视角,〔2〕在“发展法学”的分析框架下展开研讨。
  发展法学,是研究如何运用法律解决“发展问题”,并促进和保障发展的新兴法学分支学科。传统的“发展理论”主要侧重于发展经济学、发展社会学和发展政治学的研究,发展法学需借鉴并超越传统“发展理论”以及既往“法律与发展”研究的成果,〔3〕对法理学和相关部门法学有关发展的研究加以整合,它既要在整体上关注各国的发展道路、发展模式、发展矛盾,以及相应的发展理念、发展目标、发展手段、发展能力等,又要在制度建构上关注发展主体、发展权利、发展义务、发展负担、发展责任、发展利益等,并由此构建贯穿各类“发展问题”的分析框架。发展法学强调运用法律手段保障和促进发展,更有助于实现各个领域的发展目标和法治目标。
  从发展法学的视角看,公共卫生是经济社会发展中的重要“发展问题”,其治理研究需要从社会和经济两个层面展开。其中,在社会层面,公共卫生涉及社会公众的健康,公共卫生作为社会事业,具有突出的社会性、公共性和公益性,它是一国社会发展水平的重要标尺,因而从宪法到具体的社会法,都要对其提供法律保障;〔4〕在经济层面,经济发展有助于促进公共卫生事业发展,同时,公共卫生治理对经济发展亦有重要影响,因而需通过经济法等相关部门法的制度安排,在财税、金融、计划等方面为公共卫生事业提供经济和法律支撑。
  此外,公共卫生治理研究还需从时空维度展开。一方面,应从时间维度进行历史分析,通过观察公共卫生治理的演变,揭示其发展历程及其与国家整体现代化的关联。另一方面,由于公共卫生治理小则事关一国一地,大则影响多国乃至全球,因而还应关注空间维度,从国内与国际两个层面,分析不同国家(特别是发展中国家与发达国家)以及一国内部的公共卫生治理问题。
  另外,在全球化背景下,各类发展风险和不确定性激增,公共卫生治理的复杂程度和难度大大增加,为此,必须从保障公众健康和促进“人类发展”出发,〔5〕坚持以人为本,从人性化、系统化、法治化、国际化的维度,构建现代的公共卫生治理体系,并据此提升治理能力,推进公共卫生治理的现代化。在实现上述发展目标的过程中,还要融入发展理念等重要理念加以引领,以保障治理的正确方向。
  基于上述考虑,在此次疫情(即新冠肺炎疫情,下同)引发公共卫生危机并对经济社会发展造成巨大负面影响的背景下,本文拟在发展法学的分析框架下,着重探讨公共卫生治理的现代化问题,其中将贯穿明暗两条逻辑主线:明线是“公共卫生—治理—现代化”,对应于发展法学的暗线“发展问题—发展手段—发展目标”。〔6〕依循上述相互交织的两条主线,本文将分别讨论公共卫生治理现代化的必要性、可行路径及其理念引领的三大问题:首先,基于公共卫生的“发展问题”定位,分析其内涵和外延的发展变化,并梳理其在不同发展环境中的历史演变,以及对国家乃至人类发展方向的重要影响,从而说明加强公共卫生治理及其国际合作的重要性,〔7〕揭示推进公共卫生治理现代化的必要性;其次,鉴于构建现代治理体系和提升治理能力,是实现公共卫生治理现代化的可行方案和基本路径,本文提出应构建以“健康发展权”为核心的“发展导向型”的现代公共卫生制度体系,以全面提升国家在公共卫生领域的治理能力或“发展能力”,并推进公共卫生治理与经济社会的协调发展;最后,本文倡导在制度构建和能力提升方面,不仅要融入健康理念、法治理念,还要融入发展理念,在三大理念引领下全面推进公共卫生治理现代化。
  在上述三大问题的研讨过程中,涉及国内与国际、经济与社会,以及经济法与社会法、国内法与国际法等不同层面的观察,并贯穿纵向的历史分析。本文试图强调:无论各国的发展模式、发展道路如何,在公共卫生治理方面都应坚持“以人为本”,重视健康理念、法治理念与发展理念的统一,并将发

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