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乡村基层执法的空间制约与机制再造
【专家】 陈柏峰【写作年份】 2020
【文章分类】 行政管理法【关键词】 治理空间;乡村治理;基层执法;执法权
【全文】法宝引证码CLI.A.4112441    

乡村基层执法的空间制约与机制再造

陈柏峰


【摘要】中国的基层执法深受政治体制和社会生态的影响和塑造,“治理空间”可以同时容纳这两种因素,是理解中国基层执法的新视角。乡村治理空间为基层执法提供具体场景,其“拥挤社会”特性和“权力分散”特性,严重制约着基层执法能力。空间区域化机制通过建立综合治理(执法)体系,实现了执法机构的统合和区域化;通过将村级组织、村干部、网格员等纳入执法体系,实现了执法空间的分界和局部化;通过对时间和资源进行情境化配置,实现了时空分区。区域化机制重构着乡村治理空间,回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题,通过再造基层执法,提高了基层执法效度。
【关键词】治理空间;乡村治理;基层执法;执法权

  
  引言
  法律文本与社会实践之间始终存在差距,法律实效反映着这种差距。从执法过程来看,政治体制、执法机构、执法人员、执法互动等因素都会对法律实效产生影响。西方的执法研究对政治体制、执法体制和社会生态的关注不多,或许是因为其法治系统相对独立和自洽,规则调整模式较为稳定,受政治体制影响不大,抵御社会生态压力的能力也较强。中国的执法研究大多从经验现实出发,对执法进行具体分析,关注执法背后的体制因素和社会因素。有的研究侧重考察社会因素对执法行为和过程的影响,有的研究关注执法体制甚至党政体制对执法行为的影响,有的研究将这两种因素同时纳入执法行为的考察视野。这种研究状况有其法律现象基础。
  中国的法律大多不是从社会中自然“生长”出来的,而主要来源于规划和移植。立法蕴含改造社会的意图,通过行政执法系统贯彻实施,而推动行政执法的常常是党政体制。在此模式下,基层执法机构和人员时常要面对来自社会和体制的双重压力,受到社会和体制的双重制约。完成法律设定的任务,需要调用大量资源,而制度配给的资源往往有限,党政体制和执法机构需要不断“在实践中创新”。于是,执法实践中出现大量未在法律文本中明言的体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等非正式安排。要理解中国法治实践,仅仅观察“前台区域”法律文本上的执法机构、执法权归属、依法行政要求等,还远远不够,还有必要结合“后台区域”的各种成文或不成文的制度、体制、机制、组织、措施、方法等。
  在中国的执法研究中,已有不少成果致力于反映法律文本同基层执法实际样态间的距离。不过,这些研究大多将社会因素和体制因素视为影响执法的独立因素,对二者进行的系统性考察较为缺乏。由于社会因素和体制因素都作用于基层执法发生的治理空间,形塑着空间的性质,治理空间将是系统性考察社会因素和体制因素如何影响执法效果、再造执法机制的理想视角。
  空间视角在法学研究中较为边缘,但早已有之。例如,布莱克认为,法律在社会空间的不同维度(纵向、横向,文化、组织、规范等)都会变换其位置和方向,法律社会学的核心问题是如何测量法律的“关系距离”。芝加哥社会学派在生态系统的视角下分析城市、组织、国家、职业等社会空间的形态及其内部主体的互动,尝试通过建构法律系统的空间全景来分析法律职业实践。李普斯基的“街头官僚”是一个由空间关系定义的概念,是空间化思维构建的结果, “街面警察”与之类似。中国也不乏借助空间视角思考法律问题的学者。有的学者基于抽象的空间提出构想,将空间划分为社区、地区、国家、世界四个层次,对应于习惯法、地区性立法、国家制定法、世界共同法四类法律。也有学者从具体的空间场景出发,分析了乡土空间特征对警察执法的影响,考察了城管执法空间中城管和小贩的角色互动。
  基层执法实践发生于特定空间,该空间不仅具有物理性,也具有社会性,既是社会关系展开的空间,也是国家治理社会的空间。体制因素和社会因素在执法空间中同时发挥作用,从空间视角观察和解读基层执法,通过建构“治理空间”的解释框架,同时容纳这两种因素,将有助于增进我们对基层执法的理解。治理空间为基层执法提供场景,执法在其中受到各种制约,各种法律外的创新也在其中发生。治理空间视角可以观察法律文本与实践的差距,也为理解这种差距提供可能性。中国基层的社会生活、社会关系、社会治理高度区别于西方,作为基层执法场景的治理空间,也必然有着不同于西方的特征。中共十九届四中全会作出了加强和创新基层社会治理的重要部署,我们也面临“发展中国特色社会主义法治理论”的艰巨任务,有关中国基层执法的研究需要坚持从实践出发,着眼于经济社会基础和法治运行现实,不拘泥于思维定势,创造性地运用理论工具,提炼总结中国法治的经验和特色。本文的写作也立基于此。为集中论述,文章主要以乡镇执法权运行为中心展开。
  一、作为执法场景的治理空间
  人类居于其中的空间建立在物理基础上,却并非纯粹物理的,它更是社会的,承载着社会关系。空间蕴含了人的主体性和社会性,既是人的主体性在实践中得以形成的重要载体,也在人类实践过程中被创造和赋予意义。空间有其物理维度,在嵌入人的主体性和社会性后,社会关系和权力

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