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“一国两制”下内地与特区司法制度之互动
【专家】 王玄玮【写作年份】 2018
【文章分类】 特别行政区基本法
【关键词】 “一国两制”;基本法;司法制度;区际司法协助
【全文】法宝引证码CLI.A.4104975    

“一国两制”下内地与特区司法制度之互动

——以民事抗诉制度为视角

王玄玮


【摘要】“一国两制”的实施对香港、澳门的司法制度带来一定影响,也导致内地和香港、澳门特区司法制度产生交流与互动。虽然内地与特区在建立司法协助关系上存在一些困难和障碍,但随着双方对彼此司法制度的逐渐了解,在协商达成司法协助安排方面已经取得了一定成果。本文以民事抗诉制度为例,描述了特区司法界对内地司法制度从陌生到知晓再到理解,最后形成司法协助安排的互动过程。目前内地与特区的民事司法协助体系已经基本形成,但在刑事司法协助方面还有待进一步努力。
【关键词】“一国两制”;基本法;司法制度;区际司法协助

  
  一、“一国两制”对特区司法制度带来的影响
  “一国两制”是前无古人的伟大创举。根据香港基本法和澳门基本法,香港、澳门成立特别行政区(以下简称“特区”),实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。但是,香港、澳门特区又都是中国的地方行政区域,特区的自治在诸多方面受到中央政权体制的辐射和影响。“一国两制”的实行,在给香港、澳门特区的政治制度和社会制度带来巨大变化的同时,也使得特区的各项制度开始与中央体制或内地体制产生交流与互动。不过,“一国两制”带来的影响,对香港、澳门特区的立法、行政、司法等不同权力分支而言,在程度上和内容上均各不相同。简言之,“一国两制”对香港、澳门行政制度影响最大,对立法制度影响次之,对司法制度的影响较小。
  在行政制度方面,香港、澳门的首脑由“总督”变为特区“行政长官”,人选由英国、葡萄牙政府委派改为在当地通过选举或协商产生并由中央人民政府任命。其中,香港特区的行政长官将按照循序渐进的原则,于2017年由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生。香港、澳门的主要行政官员,均由行政长官提名后报中央人民政府任免。这些变化,与香港、澳门回归前相比差异极大,构成了特区新的宪制背景和政治秩序。在立法制度方面,香港、澳门过去的立法局(会)是总督在立法方面的咨询机构或协助机构,回归后变为专门行使立法权力、对行政机关有制约作用的立法会,议员或多数议员由选举产生,[1]其中香港立法会议员最早将在2020年实现全部由普选产生。香港、澳门特区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案,虽然备案不影响该法律的生效,但如果全国人大常委会将法律发回,发回的法律将立即失效。这些制度安排,与回归前的情况也有较大的区别。但在司法制度方面,香港、澳门行使独立的司法权和终审权,中央对特区的司法案件不行使上诉管辖权。同时,基本法对特区司法制度的延续性作出了明确的规定,如香港基本法规定“原在香港实行的司法体制,除因设立香港特别行政区终审法院而产生变化外,予以保留”,[2]澳门基本法规定“原刑事起诉法庭的制度继续保留”、“原在澳门实行的司法辅助人员的任免制度予以保留”。[3]在三权之中,只有司法权领域有着这样的规定。因此,有人将司法权视为特区三权之中独立性程度最高的权力分支。[4]
  但尽管如此,我们还是需要注意到,“一国两制”的实行仍然给特区司法制度的运行带来一定的影响。主要表现在:
  第一,特区与内地司法制度互动的宏观背景发生了变化。香港、澳门回归后,与内地同属中华人民共和国,但属于不同的经济领域及司法领域。内地与特区之间既是“一国”之内的内部关系,但又带有某些“涉外”的因素,如香港、澳门为单独关税区,特区投资视为“外资”,往来特区实行出入境管制,涉港澳案件视为“涉外案件”,等等。用通俗的话形容,特区在政治上是“领域内”,但经济上、司法上是“领域外”。另一方面,从司法角度看,特区和内地是平等的。但作为中华人民共和国的特别行政区,特区和中央在政治上又是不平等的。毕竟,“一国两制”规范的是中央和地方的相互关系,中央的“一制”在权力属性上高于特区的“一制”。特区与内地之间既是中央地方关系,但又有着双边对等的一面。于是,特区与内地的司法互动关系就在这样一种既“一国”又“涉外”、既平等又不平等的特殊的语境下运行。
  第二,特区司法制度运行的宪制背景也发生了变化。具体讲,就是特区宪制性法律——基本法的解释体制发生了变化。香港、澳门基本法均明确规定“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”,这与回归前由特区司法机构行使法律解释权的体制差异较大。特别是在香港,“法院是唯一可以对法律规范作出有权威性的解释的机关,行政机关和立法机关均不享有解释法律的权力”。[5]虽然全国人大常委会授权香港、澳门特区法院在审理案件时对特区自治范围内的条款可自行解释,但同时限定法院在审理案件时如需要对涉及到中央政府事务或者中央特区关系的条款作出解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应当由特区法院提请全国人大常委会对该条款作出解释,法院在引用该条款时应当以全国人大常委会的解释为准。因此,虽然特区享有独立的司法权和终审权,但特区司法制度在特定情况下仍然会与中央体制产生互动。回归以来,全国人大常委会已经对香港

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