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作为利害调整法的行政法
【专家】 王贵松【写作年份】 2020
【文章分类】 行政法学
【关键词】 利害调整型行政法;自由防御型行政法;利害关系;三方行政法关系
【全文】法宝引证码CLI.A.4115108    

作为利害调整法的行政法

王贵松


【摘要】从功能上而言,传统行政法通过依法律行政原理和行政救济的保障机制来防止行政权侵犯个人的自由,可谓自由防御型行政法。但随着社会变迁和国家任务的变化,行政机关越来越多地与行政相对人、利害关系人形成三方乃至多方行政法关系,就其间的个人利益、集体利益和公共利益依法展开调整。与此相伴而生的行政法可谓利害调整型行政法。这种新型功能下的行政法以公益私益共存论为基础,通过对传统行政实体法、程序法、救济法等制度的深刻变革,在复杂的利害关系中实现对第三人公权利的保护。这种行政法可以充分整合行政信息,优化行政的决策与执行,实现秩序性和持续性的调整,可以提前解决纠纷,同时也能将行政法与行政现实、政策需要、行政法各论有效地衔接起来,增强行政法的灵活性、动态性、广域性和实效性。如此复合型的行政法方可谓现代化了的行政法。
【关键词】利害调整型行政法;自由防御型行政法;利害关系;三方行政法关系

  
  引言:行政法的功能体系观
  分化和统合,是一个学科健康发展的两条必备途径。近年来,行政法学总论的诸多制度性研究蓬勃发展,各论的具体部门行政法争相斗艳,而对行政法的整体性认知、体系性思考则显得相对迟缓,[1]行政法学的碎片化、错位现象也较为明显。应当承认,我们还远远没有实现中国行政法学总论的成熟与发达。单个领域中寻求更多的共识固然重要,但如果缺乏对中国行政法的整体性观察,则在制度设计中难以形成树木和森林相得益彰的效果。如果没有对基础、原理、体系的系统把握,行政法学就可能沦为对策性的技术而迷失发展的方向。而要形成一个技术性和解释力强、具有包容性和学习能力、高度体系化和系统化的行政法学,对行政法整体图像的把握就不可或缺。
  近年来,行政法的立法与实践出现了一定的混乱现象,这与缺乏对行政法功能的整体认知是相关的。举例来说,我国《国家赔偿法》在第17条第2、3项、第18条第2项确立了结果责任,不论之前的行为客观上是否违法,只要出现的法定结果,就要承担国家赔偿责任,侧重于权益损害的救济,而忽略违法与合法的差别,忽略损害结果与对损害结果认识的不同步性。如果能健全私人合法权益的救济体系,加强对合法行为导致当事人受到损失的补偿,就能在国家活动的合法性客观评价与私人合法权益救济之间作出合理的协调。再如,近年来,各地针对PX、垃圾处理场等邻避设施爆发多起居民阻止运动,使原本可能技术成熟、危害甚微却又十分必要的设施无法建立起来。其中固然存在风险交流不足的问题,但行政机关视自身为公益代表,将一己之决定强加于人,缺乏相关利害各方的沟通、协商制度也是重要原因。传统行政法重视后续生产运营中的行政处罚,而漠视生产运营之前的利害调整。对于大型设施的建设、大规模灾害的应对、重要公共政策的出台,诸如三峡移民、南水北调工程、京津冀一体化等,传统行政法以行政行为为核心、出现行政争议再予行政救济的个别化处理机制是难以应对的。行政法所面对的观念和环境均在发生变化,行政法也随之发展出了一系列的因应机制,适当地发挥着对行政现实的调控功能。只是我们还没有体系性地把握行政法的多重功能及其机制,在应发挥其某种功能的地方没有设计出充分的实现机制。从总体上加强行政法功能体系的认识,有助于行政法总论的持续发展,有助于把握相关改革的方向性,有助于提升行政法制的系统融贯性。
  本文尝试着以功能为视角、从历史脉络中抽取出两种理想类型,体系性地理解现代行政法的图景。当然,本文的目的不在于构建一个完整的理论体系,而是提供一种认知方式,把握两种理想类型之间的差异,拓展行政法功能的传统认知,并据此观察现行行政法制与新理想类型之间的差距。
  一、行政法的功能变迁与利害调整型行政法
  法以调整社会关系为目的,社会情势发生变更,法自当随之改变,从形式到规则到功能无一不是如此。行政所面临的环境、所承担的任务等在发生变化,行政法的功能和使命也相应地在发生变迁。三年不开张,开张吃三年
  (一)利害调整型行政法出现的缘由
  一般认为,在权力分立、法的双向拘束性确立之后,行政法就具备了产生的条件。[2]传统行政法以政治国家与市民社会的二元对立为思想背景,以公法与私法二元论为理论基础,以行政机关与行政相对人的关系为基本调整对象。传统行政法由事前的依法律行政原理与事后的行政救济原理两大基本原理组成。在大陆法系的历史中,行政法的原初定位就是议会用来控制行政权的规范。整个行政法在总体上就是围绕议会的“法律”而展开:由议会制定法律,要求行政权必须遵守议会的法律,藉由依法律行政原理,维护法律的要求,实现对个人自由的保障,使其免受行政权的非法侵犯。在这里,国家仅负有消极地维持秩序和安全的任务。它“以经济上独立、精神上自主的市民作为人的基本形象”,[3]私人享有不受国家干预的自由,国家和社会之间保持一定的“距离”,形成一种“对峙”[4]关系。行政不得违反法律,在干预时应当依据法律,禁止过度干预。私人对其干预行为不服,可向

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